在香港特區政府的鉛水事件調查報告中，出現了「制度的錯，無人負責」的荒謬現象。不合理的地方，不是制度不會出錯，而是竟然無人需要負責。制度雖然重要，但從來也不是從天而降，也是由人所創造出來。而設計制度，確保制度不會出錯，正正是決策者及管理人的重要工作。因此，制度失效，他們絕對是責無旁貸。而研究失敗的制度（dysfunctional institutions），也成為了學術界中的重要新議程。
現在人類最大危機就是制度失效
現今的世界充滿危機，進入了問題爆發的年代，甚至使人有末日降臨的憂慮，這是很多人的共同感覺。即使一個普通人，不需要太留意時事，也很容易察覺到危機的存在，例如：全球暖化的環境危機嚴重影響了地球的生態平衡，金融及經濟危機造成了失業、貧窮和不均，全球性的食物及衛生的問題更加帶來了瘟疫和死亡。處身於這個充滿了危機和問題的年代，有些人甚至被迫走向另一個極端，刻意去避開時事，少看新聞，來增加自己在亂世中的安全感。雖然他們的做法有點自欺欺人，但背後的心態是絕不難去理解。
制度的目標，就是要為人類和社會解決以上所提及的種種問題，免除我們活於恐懼與憂患之苦。一個充滿問題的年代，其實也是一個制度失敗的年代。現在世界上人類面對最大的危機，就是制度的失效，導致我們進入了一個管治失敗的年代。有關公共政策及管治的學術圈子，也開始由離地抽空、帶點理想主義的良好管治的研究，轉向較為灰暗但更為現實的失敗制度的研究，希望為我們病入膏肓的制度，尋找到藥到病除的靈丹妙藥。由研究成功，轉向研究失敗，所代表的不獨只是學術潮流的轉向，也反映世界的發展確實正朝着走一個不良的方向。
在2015年，美國兩位研究公共政策的學者Aseem Prakash和Matthew Potoski，在學術期刋《規管與管治》（Regulation & Governance）中（註），便開設了一個專題特輯，探討失敗制度這個題目。Prakash和Potoski指出，制度失敗絕不是新鮮的事物，末世快將降臨的想法也存在已久，慶幸地，到了今天，人類的社會也是在如常運作，世界並沒有走向末日。可是，以上的觀察並不代表一切的憂慮也只是庸人自擾，我們不需要過分緊張。真實的情况是，他們認為和以往相比，目前我們面對的制度失敗的情况，仍有多處必須關注及嚴肅面對的地方。
民主只是建立成功制度第一步
第一，制度失敗已成了一個全球化的問題，絕非所謂發展中的國家或被視為較落後的地區獨有。連一向被視為制度優越的先進國家和地區，例如美國和歐洲也再難獨善其身，她們甚至是不少危機，包括了金融海嘯的源頭。這一點有兩大重要的含意和啓示。首先，這表明了西方的先進國家近年也發生了制度倒退的現象，所以研究制度失敗，並不局限於研究為何落後的國家不能建立先進的制度，也應包括為何原來先進的國家，本身有效的制度，會突然出現逆轉，轉向墮落和衰亡。另一個重要的啓示是，由於先進的國家的制度也出現了問題，解決制度失敗的模式，再不能依靠傳統的想法，把西方的成功經驗，原汁原味地移植至世界各地。制度失敗已成為了全球的問題，不是部分國家失敗的問題，不能依賴由成功國家向失敗國家輸出制度和經驗來解決，而是需要全球不同國家的共同參與和集體智慧來處理。
除了制度失敗有全球化的趨勢外，與過往相比，制度失敗也出現於多個政策範疇，包括了政治、經濟和社會各方面。因此，大家千萬不要誤會制度失敗只是代表政治失敗或政制失效，特別在香港的情况下，單純地相信只需要建立民主的政制，便可解決一切的難題。不少的制度失敗個案，特別是很多香港人關心的公平、公義和貧富不均的問題，也是在民主國家中常見的。因此，民主雖然重要，往往只是建立成功制度的第一步，而不是全部，不能保證制度不會失敗。
另一個不尋常之處是，制度失敗不等同於國家失敗；更正確來說，是它已超越了國家失敗，因為連過往對管治起了重大作用的公民社會（civil society），也同樣出現了失敗的情况。兩位作者所提出的其中一個例子，便是近年飽受神父戀童癖性醜聞所困擾的天主教教會。以這一個問題作為題材的電影Spotlight（《焦點追擊》），更成為了本屆奧斯卡金像獎的最佳電影。正如電影的其中一個重點所指，神父性侵犯小童可能只是個別神職人員的個人操守問題，但當教會存心隱瞞真相，卻絕對是制度的問題，也是這個制度問題替社會帶來最重大的傷害。因此，制度失敗之所以這麼嚴重，正正是因為制度失敗除了是政府失敗以外，也蔓延至社會失敗。在這個充滿危機和問題的年代，當市民感到孤立無援、徬徨無助的時候，政府無能失效，而公民社會的組織，包括了宗教團體，也失去了公眾的信任的時候，他們又再可以有誰依靠呢？最終成為了「制度難民」，只好自救或聽天由命。
不能讓失效蔓延至社會
作為開啓一個新研究議程的文章，它也有使我們為香港的管治作出反思的地方。當中值得我們去緊記的是，雖然政府的失效是明顯的，但千萬不能讓這個失效蔓延至社會。在社會愈是分化和撕裂下，這一點就愈是使人憂慮，而這情况相信在愈接近9月立法會選舉會愈是嚴重。為團結而團結、以「大局為重」作藉口而壓抑不同的意見是絕不可取。但在只有制度，而非個人，才有足夠的能力解決社會上的危機和複雜的共同問題的時候，我們始終需要建立一套共同的價值系統及大家接受的遊戲規則，來解決分歧和促進合作。否則，在有民主前，只會互相指罵；有了民主後，只會帶來多數人的暴政，而彼此之間的矛盾卻從未化解。
註：Prakash, Aseem and Matthew Potoski.（2015）"Dysfunctional Institutions？Toward a New Agenda in Governance Studies". Regulation & Governance. Vol. 10（2）：115－125.
作者是中文大學公共政策研究中心副主任
（原文載於2016年6月13日《明報》觀點版。文章為作者觀點，不代表《明報》立場）