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周靈/馮梓浩
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周靈/馮梓浩:香港法庭應提高司法覆核門檻

【明報文章】最近又相繼有司法覆核案件被拒絕的事件發生,引起社會關注。司法覆核作為公民的基本權利,本應是公民監察政府行為的有利武器。但近年來,隨着司法覆核的申請不斷增多,申請的獲批率卻在逐年下降,法庭負擔加重,司法覆核難以被有效利用。作者認為,香港法庭應適當提高司法覆核門檻,以減輕法庭負擔,平衡利害得失,讓覆核機制得以發揮其監察政府的功效。

覆核申請增 加重法庭負擔

數據顯示,香港的司法覆核入稟申請數量,由2008年的147宗增長至2016年的228宗,而2017年紀錄高達1146宗。同時,申請獲批的比率急劇下降,由2008年約50%跌至2016年的7%。儘管司法機構的預算每年都有恆常的增加,以應付成本、整體案件數目與複雜程度上升,但對於司法覆核案件的資源分配,卻沒有針對性的部署。近數年司法機構亦面臨人手緊張,在多名高等法院法官退休的情况下,填補空缺持續困難,出現高等法院有數項服務未能達標。

在司法機構人手不足的情况下,申請司法覆核的大門卻十分開放。香港法院進行司法覆核的權利最初源於普通法,並通過《高等法院條例》及《高等法院規則》得到授予和規範。回歸後,《基本法》第35條更明確地賦予了香港居民對行政部門和行政人員的行為向法院提出訴訟的權利。從案件受理角度來看,香港司法覆核的受案範圍甚廣。香港司法覆核不限於審理行政法上的越權行為,亦可以直接針對違反基本法及《香港人權法案條例》的事項提起違憲審查。司法覆核所針對的對象不單是政府機關,也包括一起行使公法職能的機關。

除了接受的案件類型廣,香港司法覆核在案件審理的程序上也無太多限制。在香港,要提出司法覆核的申請,必須先獲得法庭的許可(leave)。而在獲得許可階段,香港法庭除了書面審查申請材料,更會安排口頭聆訊。在2007年,香港法庭為限制司法覆核,受案標準由「案件有潛在可爭拗之處便會獲批准」,提高至必須要「有合理可爭拗之處」,即考慮一宗案件是否有實質勝訴的機會,才會獲批。但此門檻只是做了最低標準的限制,就實踐來看,原告的勝訴率在2007年前後均為20%左右,並未有提高,同時受案的數量仍在增長,可以表明這條限制並無實質作用。

英國門檻比香港高得多

對比香港,英國司法覆核的門檻卻要高得多。與香港不同的是,傳統上,英國法庭在第一階段只根據書面申請材料做出決定,除非法官認為有必要,否則不進行聆訊。加上近年來,英國通過一系列的司法覆核改革,進一步提高門檻。在2013年,英國法庭引入215英鎊的要求口頭再審費,以及禁止被認定為「沒有理據」的申請人提出聆訊的要求。與此同時,縮短申請人提出挑戰「規劃決定」和「採購決定」司法覆核的時限,由3個月分別縮短至6星期和30日。在2015年,法庭更引入「實質性」測試,進一步排除輕微行政違法案件,即針對在行政程序上的「輕微錯漏」並對最終結果無重要而實質意義的覆核申請,不應獲得法庭批准。

數據上看,改革前,英國司法覆核的申請從2000年的4200宗,增長至2012年的12,400宗,當中約每6宗中僅有一宗申請獲許可。通過一系列改革後,英國司法覆核案件數量由2013年的15,600宗,顯著下降至2014年約4000宗,並在之後3年維持在4200與4500宗之間。2015年改革後,每年約有20%的案件被認為「沒有理據」不獲批,案件獲批率得以維持在50%左右,相比改革前15%的獲批率有大幅度提升。

平衡監察政府與公帑運用

相比英國,香港的司法覆核由於門檻不高,在覆核申請上出現「常客」,其提出司法覆核案件超過30宗,受到法律援助的訟費高達5000萬元,但當中只有一宗獲得勝訴。除此之外,近年來針對基建規劃決定的司法覆核,由於司法程序需時,使工程容易在較長時間處於懸而未決的狀態。與英國不同的是,香港法院並無設立專門的「規劃法庭」,以審理針對規劃決定的覆核申請,也並無在程序上做任何的限制,來縮短司法程序用時。

另一方面,香港司法覆核的政治性的影響,會出現超越司法範疇的時候,當中牽涉的政治爭拗及不同政治團體的博弈,令社會對申請司法覆核的動機產生爭議。這類就社會政治議題所提出的案件,香港法院同樣缺乏有效的制衡,以及缺乏專門法庭去緩解其對司法資源的壓力。

總括而言,香港司法機構應就司法覆核的接納門檻,做出積極檢討,在監察政府與公帑運用方面取得平衡,同時又可使制度能更好地發揮作用。

(編者按:文章標題為編輯所擬;來稿原題為「香港司法覆核門檻低於英國」)

作者周靈是中文大學香港亞太研究所中國法制計劃副研究員,馮梓浩是中文大學香港亞太研究所中國法制計劃助理研究員

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[周靈/馮梓浩]

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