觀點

黃偉豪
下一篇
上一篇

黃偉豪:科技日新月異 制度本性難移——開放數據可使政府更開放?

【明報文章】每一個年代也有每一個年代對科技的幻想,希望科技有助我們改變制度、社會以至世界,使一切變得更美好。可惜,科技雖日新月異,制度往往本性難移。很多科技,特別是有助溝通和聯繫的資訊科技,簡稱ICT(information and communication technology),均是在滿懷希望下誕生,卻以失望告終。背後箇中原因,是忘記了制度往往比科技本身更重要。

在這個情景下,我們可以看看香港在這方面的發展。在最新一份施政報告中,便提及政府部門要在今年制訂和公布其「開放數據計劃」(open data policy)。很明顯,面對大數據(big data)年代,政府不想被鄰近先進的新加坡拋離,希望盡快開放政府數據,建立大數據平台。但真正的問題卻來了:究竟開放數據是否真的可以使政府變得更互動和開放?其他地方和國家的經驗告訴我們,開放數據並不能保證政府會變得更開放,一切視乎政府是否有誠意和決心,透過「開放數據計劃」作為一種手段來藉此改變自己的制度。

制度決定科技的社會效果

雖然「大數據」本身是從未出現的新科技,但新科技是否可以為組織和政府帶來翻天覆地的徹底轉變,卻是一個頗老的研究問題,而且在學術界內亦已有相當共識。當中經常被引用的是Kraemer和King兩位知名老牌美國學者的著作(註1),他們由微型電腦剛推出的年代開始,已着手研究資訊科技對組織帶來的衝擊和影響。

他們指一個組織或機構,包括政府部門本身的本質和制度,才是科技帶來的效果的決定性因素。換句話說,制度本身比科技更重要。制度或機構本身往往「本性難移」,而科技往往只是手段,被用來幫助制度或機構達至原先目標,甚至有機會使它們「變本加厲」,使本身保守的組織更保守,開放的則愈開放,一切視乎該制度或組織原先本質和出發點而決定。據他們的研究結論分析,我們可觀察到由私人微型電腦剛出現的年代,至後來互聯網誕生,到今天最新的大數據和人工智能等尖端科技興起,也是離不開制度勝於科技,來決定科技帶來的最終社會效果的定律。

Kraemer和King的研究結論,雖然可能使對資訊科技抱積極和樂觀態度的人感失望,但對於善於觀察世情和了解現實世界的人們,他們應不感意外。就以大家熟悉的互聯網為例,在它出現初期,也為人類帶來無限幻想和憧憬,認為它必定可以顛覆整個世界、打破既有秩序,解放任何於封閉社會和極權政治制度之中的人類,從此世界是平的,一切開放自由。真正的結果是怎樣,大家今天也有目共睹。事與願違的原因,是我們忽視了制度的本質可以直接影響資訊科技的運用及其結果。正如互聯網科技,在民主國家被運用於使政治更透明、開放和互動,有利於巿民參與和監察政府。但諷刺地,當同一種科技落在極權政府手中,卻會180度地搖身一變成為監控市民、控制言論自由的工具。

既有前車可鑑,亦有由研究支持的金科玉律作指引,我們很難想像新一輪的資訊科技熱潮,包括大數據和開放政府數據等新科技或政策,可以帶來任何例外或意外。和互聯網當初面世時的願景一樣,「開放政府數據」的初衷是單純和美好的,充滿一腔熱誠,就是讓巿民和社會包括商業及研究機構,得到政府數據後,通過分析及結合本身數據,可以得出很多超出預期的發現和寶貴知識,來造福社會以推動其發展與進步。

但現實卻比初衷灰暗。在「開放政府數據」這個議題上,已有相關研究提出與Kraemer和King如出一轍的分析,認為不能對它存有太大期望。如果政府沒有開放施政的決心及相關措施配合,一切也只是形同虛設,巿民得數據也無所用,整個開放政府數據的政策完全變得有名無實。

在以Janssen為首的荷蘭研究團隊的著作(註2)中,便指出政府在沒有誠意和決心透過開放數據來使其施政更透明和互動下,「開放政府數據」如何可以錯漏百出,使有政策等於無政策,及數據即使開放,政府可以封閉依舊。Janssen等提出,引發「開放政府數據」失敗的種種問題的核心,正是一個沒有「心」的政府,即政府並非真心想透過開放數據來加強巿民參與及在施政上共治。當政府不把巿民視為主人或伙伴的時候,巿民便變成外人或敵人,政府即使採納了開放數據政策,巿民得到的也不會是有用和有意義的數據。

Janssen等強調,一個有「心」做好開放數據政策的政府,由制訂政策的第一刻開始便應採用一個用者(user)即巿民主導的模式,因最終使用數據的是市民,巿民的參與一開始便是整個政策成敗關鍵。而給巿民參與的第一步是讓巿民知道政府有什麼數據,然後再共同討論開放的原則和條件,並非由政府部門閉門造車自行制訂政策。在一個沒有「心」的政府下,最典型的開放數據失敗例子是政府單方面決定開放什麼數據,到頭來巿民得到的只是一大堆政府部門所提供的、市民不需要,也難於理解和應用的無關痛癢的數字。

制度開放比開放數據更重要

整個資訊科技發展歷程告訴我們,雖然科技各異,但幻想卻普遍相同,也是希望科技可為人類帶來更美好將來,可是到頭來也是失望居多,否則我們今天便不會面對如此堆積如山的問題和危機。科技絕非萬能,制度開放也比開放數據更重要,大家切勿本末倒置、因果不分。

註1:Kraemer, K., & King, J. L.(2006). Information Technology and Administrative Reform: Will E-Government Be Different? International Journal of Electronic Government Research, 2(1), 1-20.

註2:Janssen, M., Charalabidis, Y., Zuiderwijk, A.(2012). Benefits, Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government. Information Systems Management, 29, 258-268.

作者是中文大學數據科學與政策研究學士課程主任

■稿例

1.論壇版為公開園地,歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至forum@mingpao.com,傳真﹕2898 3783。

2.本報編輯基於篇幅所限,保留文章刪節權,惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節,請註明。

3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法(可用筆名發表),請勿一稿兩投﹔若不適用,恕不另行通知,除附回郵資者外,本報將不予退稿。

4. 投稿者注意:當文章被刊登後,本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權,本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體(包括電子媒體,如互聯網站等)。此外,本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。

[黃偉豪]

上 / 下一篇新聞