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阮穎嫻
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阮穎嫻:土地共享是議價問題

【明報文章】坊間看公私合營(現稱「土地共享」),總愛將其看作官商勾結的一種,認為發展商大賺特賺。其實土地共享這個建議,最後有幾着數,得看政府及發展商彼此的談判實力。對發展商來說,土地共享只是其業務「多一瓣」有機會「開齋」,最後落實的細節才決定其計劃的着數程度。

回購土地及土地共享分別不大

回購土地或土地共享,對地產商來說分別不大。「回購土地」跟「收回土地」不同:「收回土地」是以既定價目表收回;「回購土地」是傾價錢,談不攏就不賣。「回購土地」由政府發動價格談判;「土地共享」由地產商發動,議價的方式變成了公私營比例、基建誰支付、資助房屋如何扣價等。這些細節影響地產商利潤,去到最後,價錢談不攏還是不會成功。所以跟地產商朋友討論過,他們覺得無論是回購土地或是土地共享,只是議價方式不同,本質上沒有影響政府和發展商的議價能力,兩者分別不大。

究竟土地共享計劃中的資助房屋佔樓面六成或七成呢?坊間有些人總認為愈多愈好。但從發展商的角度出發,若太多致他們賺不到錢,他們就不發展了,結果一拍兩散。聞說有發展商在施政報告一出後衝去找高級政府官員談判要六成,不是七成,暫時仍不得要領。

發展商心目中的「公私合營」並不是這樣。2017年上半年,曾經有發展商向城市規劃委員會申請公私合營,是三成資助房屋、七成私樓,而非現在調轉的「三私七公」。原來大家所謂公私合營的比例,期望是這樣南轅北轍。

政府和發展商在土地發展上的議價能力,要看誰更依賴誰。

第一,林鄭月娥需要發展商的支持。眾所周知上屆特首選舉,商界的選票決定了選舉結果。1200人的特首選委中,與發展商有直接關係的選委有幾十人,不到100,但也不能小覷。有人估計特首選舉期間可能有人曾提出公私合營,以爭取發展商支持,只是公私的比例有沒有詳談,就不得而知。這些都是閉門討論,難以證實。發展商朋友甚至話:「那個土地共享方案,逐頁逐頁睇都笑一笑,777票就是這樣呃回來,回頭一望都覺可悲,請問佢下屆點選?」也有商界朋友疾呼:「佢仲有大把數未找呀!」

由於要考慮下屆爭取連任時的票源,林鄭跟地產商議價時,有可能投鼠忌器,會讓步。封閉獨裁者難做,民主統治者難做,還是混合式半開放政體的政客更難做呢?

土地共享結局看議價能力

第二,四大發展商囤地以數十年計,一向可以透過既有程序向城規會申請改變土地用途來發展土地,因此不必急於一時。

所謂「土地共享」,從發展商角度來看,只是有多一個手段幫忙申請過城規會。在香港,擁有非住宅用途的地主,可以向城規會申請改劃土地用途,變成住宅。城規會就根據各項規劃條例、大綱等,考慮按地主提議的方法改變土地用途會如何影響區內規劃、環境、交通各因素,從而決定是否通過申請。

本來,發展商的土地儲備,也是歷年不斷遞上城規會改劃,希望獲得通過。有了確實的土地共享細節,就可以加大某些地的地積比,以前不容許的規劃和設計,有了土地共享,可能就可以過到城規會。但真正可以符合土地共享而又得益的農地可能並不多,毗鄰新發展區或地盤已經連有馬路的,可能較理想。這要看現在仍未確實的政策細節。對發展商條款愈有利,愈多農地可以得益。政策細節如何釐定,就是大家談判及政治實力的體現。坊間有論者認為政權要用這個方法來豢養發展商,看來離現實還有一段距離。所謂「官商勾結」要看細節,並不是機械人合體一樣那麼容易。

第三,囤積農地的發展商是否很怕填海令他們的農地叫價下跌呢?聽業界說法就未必。根據「明日大嶼」公布的消息,由填海至住宅落成,至少要等到2032年,所以對現在迫切的土地住屋需求,影響不大,因此短期內農地價值不會因此而大幅下跌。此外,在現有機制下,無論填海與否,很多農地本來就不能通過城規會,即使有價亦難以發展及改劃。

填海令發展商有地可投。對發展商來說,有地投是重要的,這要看發展商的商業模型。有些發展商近年主力是農地和租務,還有一大堆其他業務;也有些發展商以投地為主。

對較着重投地的發展商來說,最緊要「麵粉」來貨價穩定,他們計到數、籌到錢,可以「焗麵包」,然後收回現金流,再買「麵粉」,再焗,向股東交代。所以聽某些發展商的口脗,不一定十分反對。發展商表示,他們更怕地價不斷上升。剛剛山頂文輝道地皮,無一發展商投標達底價要收回。

最怕填海的可能是下一代新界鄉紳。上一代鄉紳,出來講數的已「上了岸」,畢生已賺夠;下一代卻等着賣祖堂地的錢。賣不到祖堂地是《新界條例》的問題,與人無尤。

收回土地暫無望

「土地共享先導計劃」的倡議嘗試確立一點,就是《收回土地條例》只會用來收農地起基建,不會用來起屋。有很多人期望政府會用收地條例去收農地建公屋,根據現有的政治實力推算暫時不會發生,地產商也不害怕。

一直以來,政府的發展模式,以較簡單的方法解釋是這樣的——當劃定新發展區後,被納入新發展區範圍的農地,如果是公共設施包括公屋,是可以用《收回土地條例》根據價目表賠償予地主;如果是私樓,則以換地方法發展。但如果是新發展區外的農地,大多只會因為基建如馬路、排水渠、鐵路等採用《收回土地條例》,如建高鐵時收回菜園村,但就不會以此例收回規劃區以外的農地作建屋用途。

因此,新發展區用收地條例,發展區外使用土地共享,其實沒有衝突。所謂司法覆核風險,便是指用此例在新發展區外收地建屋的風險。

土地共享是否可更快增加土地供應?他日政府又造新發展區,把農地劃在裏面,一樣可以用收地條例去造公屋,但規劃需時,想盡快增加土地供應,才推出土地共享方案。如果細節傾得攏,絕對會比較快;但傾來傾去又傾不攏的話,農地還是擱在一邊曬太陽,等填海啦。

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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[阮穎嫻]

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