觀點

尹子軒
下一篇
上一篇

尹子軒:英脫歐談判——歐盟有恃無恐 倫敦進退兩難

【明報文章】上周的歐洲峰會,在移民問題甚至匈牙利「叛逆」等對歐盟更迫切的議題退去後,好比「飯後茶點」的英國脫歐議題又回到布魯塞爾案上。

雖官方未確認,但普遍報道是歐盟各國將同意在退盟協議中原本至2020年為止的過渡期延長一年,予雙方更多時間釐定脫歐後的關係。對比之前的奧地利峰會,英國首相文翠珊原打算在9月30日黨大會舉行前,從歐盟手上取得哪怕少許讓步「交差」但卻徹底失敗的嘗試,這次會議結果看來幾乎是倫敦的「勝利」。

只是歐盟允許延長談判期,雖是為膠着的愛爾蘭邊境問題談判着想,但亦是歐盟好整以暇面對倫敦的體現:保守黨內亂不計,不論是在規管權力或貿易上,歐盟作為「超國組織」的實力顯然被英國大大低估。從目前雙方在談判桌上的籌碼來說,現更似是歐盟以退為進,冀以最少代價讓苦苦掙扎的文翠珊政府順利脫歐,而非保守黨政府成功爭取到更多時間——畢竟,對於將精力集中在更深層整合的歐盟來說,每每是政治路障的英國實為雞肋之餘,倫敦政府早前宣布「契克斯聲明」時候內閣大臣請辭的狼狽還歷歷在目,延長過渡期限至更接近下屆大選,對保守黨來說不一定有利。

英依賴歐盟市場 無可取代

先前的峰會,不但法國總統馬克龍公開指倫敦的提議「不能接受」,並指帶領英國脫歐的領袖們(暗指前外相莊漢生等)是「低估談判難度的騙子」;德國總理默克爾又重申「單一市場原則不可讓步」,明顯地不但歐盟領袖未為保守黨政府脫歐計劃所動,脫歐派一直寄望可藉歐洲本土工業在英國的利益去借力打力向歐盟施壓的如意算盤,亦行不通。政治風向當然可日新月異,但在基本因素未變的情况下,布魯塞爾會給倫敦更長過渡期的原因,完全在於歐盟從公投前已牢牢掌握與英國博弈的局勢此一事實從未變改,歐盟完全有空間和時間嘗試繼續和倫敦磋商,維持目前英國跟隨歐盟規管及續繳歐盟預算的局面。

在經濟層面,客觀上英國對歐盟單一市場進出口的絕對依賴無可取代。歐盟不論過去、現在還是可見將來,都是一個規管和貿易的超級強國;而且英國無任何繞過此一鄰近龐然大物的選項這一點,是英歐談判被英國民族主義媒體刻意漠視的基調。

若說英國對歐洲經濟的依賴是談判根本,相比經濟要素之下不太明顯的程序政治博弈,則是歐盟有恃無恐的關鍵。《里斯本條約》第50條限定脫歐方和布魯塞爾須在兩年內達成退盟協議,而協議內原定的過渡期僅到2020年,過渡期內英國將失去任何在歐盟事務(如規管立法等)的話語權以及和其他非歐盟成員國探討貿易協議的權利,但是將續留在歐盟單一市場(包括關稅聯盟和歐盟社區法規框架),並續繳歐盟預算。

倫敦真正艱辛談判尚未來臨

這裏必須注意的是,下一個7年歐盟預算周期將在2021年開始,雖歐盟目前無動機留難英國,但一旦落實延長一年過渡期,英國該向歐盟預算繳納多少,亦是一大問題。換言之對布魯塞爾來說,予倫敦這一個方便不過是多給雙方時間去解決北愛爾蘭邊界問題,保障好盟友愛爾蘭而已,並不構成損失。反正對歐盟來說這一程序的政治意義甚重,蓋因退盟協議是由資格多數決,即歐盟27國中20國同意,加上歐洲議會同意即可;真正重要的英歐貿易協議,卻必須要全部27國同意方可成事,換言之倫敦真正艱辛的談判尚未來臨。

硬脫歐派困擾文翠珊

延長過渡期這一進展,雖在客觀層面上,暫時留在歐盟讓倫敦有更多安撫企業的空間,及有更多談判時間,實質對英國有利,但對於內患不斷、對愛爾蘭邊界問題一籌莫展的保守黨政府來說,也未必是好消息。保守黨前領袖Iain Duncan Smith就大肆批評延長過渡期的建議,指該建議是倫敦對歐盟的「投降」,英國「沒理由在什麼都沒獲得的情况下讓步」。

實際上正是硬脫歐派這種幾近無知無畏地反歐的「英國精神」和其延伸的教條式要求,一直困擾着文翠珊政府提出一個有機會讓歐盟接受的協議。誠然文翠珊在7月歷盡艱辛草擬的脫歐方案,其中已包括一些令保守黨內硬脫歐派側目的讓步,比如在貨品貿易上遵從歐盟規管、在相關法案糾紛以歐洲聯盟法院為最高法院,以及希望和歐盟互相代理關稅政策,實際是變相留在歐盟關稅聯盟中,在英方看來是向歐盟提供了貨品自由進出的保證。不過對歐盟來說,此兩項「讓步」不過是又一次英國民族主義者自視過高、待價而沽的表態。

首先,英國超過七成和歐盟的貿易是服務出口,一個單單包含貨品規管的協議,其實隱含着英國將在服務業尤其是金融業上會放鬆管制,潛在讓歐盟利益受損的意味。對歐盟來說,以任何形式得以和歐盟單一市場貿易,是一種必須以遵守單一市場法規為前提換取的特權,根本不構成讓步。二來,先不說歐盟27國有何誘因幫英國收集關稅,在英國表明將終止遵從歐盟單一市場中有關人員自由流動的大原則,已觸及歐盟有關歐洲單一市場人員、資金、貨品、服務自由流動這四大權利不可分割的談判紅線。

愛爾蘭邊境問題 歐盟無退縮餘地

對歐盟來說,「契克斯聲明」代表着英國依舊一廂情願地要求權利和付出絕不對等的「歐盟自助餐」。倫敦在貿易方面是大大低估了歐盟對單一市場原則的堅持之餘,脫歐派從公投前對待北愛爾蘭邊界問題的態度,更可說是集輕忽和對鄰居愛爾蘭的輕蔑於一身。甚至可以說,文翠珊今日無法處理愛爾蘭邊界這個未爆彈的困境,早在脫歐公投前已埋下伏線。脫歐公投前,留歐派已警告過目前維繫北愛和平的《受難節協議》,是以北愛和愛爾蘭共為歐盟法區境內作為起點所簽署的。由於英格蘭脫歐派對終止歐盟人員自由流動和脫離單一市場背後的歐盟法管治的堅持,於是脫歐後愛爾蘭和北愛之間有了重新樹立邊境和貿易管制的可能。

在愛爾蘭總理Leo Varadkar堅持北愛和愛爾蘭之間不可存在硬邊界的要求下,布魯塞爾毫無退縮餘地。從歐盟談判專員巴尼耶受託接手談判開始,歐盟在愛爾蘭邊境問題上一直無任何讓步,盡可能要求英國讓北愛和愛爾蘭之間,無論在規管或貿易上保持最低限度阻隔,能將北愛留在單一市場以及歐盟關稅聯盟內最好。

歐盟的要求實際上並不過分,比起英國保守黨政府脫歐兩年多以來,久久不能提出任何既符合英格蘭民族主義者,和掌握保守黨在議會內關鍵多數的反歐派北愛民主統一黨對「北愛主權不能和聯合王國分割」的主張,卻又要求擁有與歐盟自由貿易的權利,布魯塞爾的態度可說好得驚人。目前在各民調上,保守黨一般落後於工黨;所幸工黨亦同樣內亂中,否則恐怕文翠珊聯合政府未必能堅持談判多久。日前留歐派又有大規模遊行,期望向政府施壓再辦一次公投。只不過就算再公投,結果撤回脫歐決定,歐盟會否接受卻是另一碼事。

布魯塞爾可說已盡量向英國讓步,期望讓倫敦在脫歐路上一路好走。但在保守黨政府繼續受黨內硬脫歐派教條式要求的限制下,要讓歐盟在犧牲模範成員國愛爾蘭及單一市場原則的情况下達成協議,並不容易。這一次過渡期的讓步,或是促使倫敦更多讓步的開始。但就算這不奏效,從布魯塞爾角度說,能有多點時間讓倫敦內部整合共識也不能算是失敗。最麻煩的倒是若一旦留歐公投逼宮成功,歐盟該如何再次讓英國參與歐洲事務。

(編者按:文章標題為編輯所擬)

作者是香港國際問題研究所歐洲研究主任

[尹子軒]

上 / 下一篇新聞