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阮穎嫻
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阮穎嫻:人工島 點解要填

【明報文章】2018年施政報告出爐,焦點落在「明日大嶼」計劃上。特首說要落實在大嶼山東部用30年造一個1700公頃的人工島,七成地作公營房屋。以下會分析這樣倉促宣布的效果和背後可能的原因、香港是否需要這個人工島,以及如何衡量是否值得做。

「明日大嶼」玩死土供組

看公眾反應,「明日大嶼」沒有得到很多支持。除了因為劉德華的出現,令公眾出現意想不到的反彈外,林鄭月娥在政策推銷上不能自圓其說。

第一,她未有好好解釋突然宣布要填1700公頃東大嶼的理念,連數字也不太清晰。4000億至5000億元只是極粗略的估計,大多是抄團結香港基金的研究。早前《香港2030+》計劃中建議的中部水域人工島面積及土地諮詢文件寫的東大嶼都會是1000公頃。被問及為什麼要增加至1700公頃,林鄭只說數字是別人給的,問了幾問,答不出所以然來。

第二,公布的時機非常不合時。明明土地諮詢做了半年,土地小組早就聲明要大約12月才能繳交完整報告,林鄭要小組在施政報告前交中期報告配合。填海是10年以上計的事,多等3個月,待土地諮詢結果推出後才宣布,不會有太大分別。

况且工程需時預計太樂觀,2025年開始填海,估計2032年可以入住(舊「玫瑰園」光是填海部分就要4.5年)。科技進步的可能性是有的,但近年香港工程質素下降、官僚監管不力,2032年入伙似乎太樂觀,「明日大嶼」計劃不能解決市民短期房屋需求。

十幾年後的事,為了早3個月急就章宣布,將黃遠輝半年內落區百多次的紀錄與汗水抹煞,置整個小組的努力於不顧,情何以堪。我在〈諮詢的意義〉(2018年8月7日《明報》)裏寫過,這次是真諮詢還是假諮詢,責任非在小組上,而在政府上。結果特首一錘定音,廢小組武功。

有權貴甚至說「林鄭選錯人了,黃遠輝做事太認真」;又有人認為他是「周永新第二」。就是因為認真,不會得過且過,若民意與政府不合,他究竟會不會為政府扭曲意見,拭目以待。如果報告出來,東大嶼支持度不高,林鄭或要故技重施,找些原因去敗壞他的名聲,如「公共政策之事佢唔識」等,他才真正變成「周永新第二」。

社會賢達願意無償做公職,甚至日曬雨淋企街站,是真心想服務社會。政府這樣對待他們,令他們退隱江湖,非市民之褔。周永新事件已說明,政府做了研究諮詢又棄而不用,無助解決社會大眾對政府政策的意見分歧,反而令政府公信力盡失。

第三,高鐵西九站上月剛剛通車,除超支嚴重外,每日80,100的旅客人次,至今無一日達標。種種事情,引起社會對政府基建工程估算過於樂觀的抨擊。林鄭在一片「大白象」批評聲中,又大興土木,難免令人產生聯想,認為這是另一「大白象」工程。

特首公布的東大嶼內容之空虛和時間之不當,是一個公務員體制培訓下的高官不應犯下的錯誤。有猜測是配合大灣區規劃,因為等不及,所以必須率先宣布。團結香港基金只是公關公司,政府是執行者,諮詢是走程序、例行公事,無話要與市民共議。不想人懷疑,推銷的細節必須做好。

需要東大嶼填海嗎?

有很多團體表示香港並不需要那麼多土地,這就要看發展的目標是什麼。如果目標是1200公頃,那麼農地、棕地、私人遊樂場,根據「點心紙」所列,加起來已經有900多公頃,要填的海其實很少,沿岸填已經夠。再加上新界新發展區,一個選項已是720公頃。如果目標是2200公頃以上,那麼填海大概是少不免的。但是否要填1700公頃,還得看需求和其他選項的可行性。因此,需要人工島與否,要看目標。當然,去到實質回購土地、交通配套,會有其他考量,但如果是因為這些原因政府認為東大嶼填海更好,必須解釋清楚。

另一個支持填海的原因是,香港由1985年開始每5年填海400多至600多公頃,但2005至2014年間10年只填了92公頃,土地創造嚴重大落後。若香港是如歐洲一些老化小城一樣,是毋須再增加土地;但香港是搵錢之地,還要繼續發展,政府手上有土地儲備,事情會比較易為。可以想像政府現在缺乏土地、市民住屋需求殷切,手持私人土地的地主議價能力高。到2030年,政府手上有土地儲備,變相削弱政府收回私人土地時地主的議價能力。

為什麼需要填海、為什麼是1700公頃、為什麼是東大嶼?政府尚未給公眾一個有力說法,以上純屬猜測,政府應開誠布公,向市民詳細交代。

東大嶼填海值得做嗎?

一個項目是否值得做,要看內在回報率。但這項目太宏大、時間太長、變數太多,要計及對經濟的貢獻;填海成本又受海沙、工人價格浮動影響,還有超支,其實難以知道是否值得做。但政府是有責任計這條數,與其他選項比較,拿出論據和論述來說服公眾。這些材料至今未見。

超支問題一直困擾香港基建,近來愈發嚴重,納稅人身受其害。如果說5000億元能將整個項目擺平,攤開15年支付,不計折現,每年只是300多億元,看來是可負擔的。但如果計及超支至8000億至1萬億元,甚至有坊間工程師說1.5萬億元,每年就要負擔700億到1000億元。特首說本來每年已經花掉1000多億元起基建,舊基建完成後,新項目只是延續以往每年1000多億元。

若香港經濟繼續向好,當然可以承受;但經濟轉壞,賣地收入及稅收下降,基建的花費又不能不支付,就需要用掉儲備或削減其他項目如醫療、社福、教育的開支(或使其增長較緩慢),每年都有的幾百億「派糖」無了。這不是無機會發生的,亞洲金融風暴後的數年就是經驗。相比基建開支,坊間大力爭取的全民退保,原來一年只比原有制度多約500億元的開支。

獨裁政府的錢向哪裏流,顯示統治者對社會福祉和個人利益的衡量,其中包括統治者的政治經濟觀點,也可能包括其個人欲望,如穩固個人政府地位或日後免被清算等。

無論如何,「明日大嶼」的政策選擇,與林鄭一直強調的解決短期房屋問題的政策目標,並不相符。

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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[阮穎嫻]

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