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周日話題:假戲真做 弄假成真 政治的法律化:法治作為意識形態

【明報專訊】參天之木,必有其根。香港的法治是其地緣政治的產物。隨處境的改變,法治的內涵不斷演化。而法治,除了是一具體的法律制度外,它更是一意識形態和文化。因此,我們研究法治的建立時,除了分析法制為何和如何建立外,也追溯它作為一種意識形態和文化,是為何和如何在香港植根的。我們要問,在不同處境、需要下,到底法治如何被確立成一套說法、論述、精神和意義,並得眾人信服追隨?然則,我們要問為何香港人接受了法治,並以之為核心價值?

政府建立公眾論述

「政治的法律化」若要成為港英政府有效應對地緣政治處境挑戰的策略,除了對管治系統內部制定相關策略和指引外,亦要對外樹立「以法治為依歸」的形象。針對各大盤踞香港的政治勢力以至社會大眾,政府必須強調新的「法律治港」管治模式,確立一套官方的治理哲學和行事文化的公眾論述:公平和一視同仁地執行法律、各方遵從法律程序正義、法院是獨立的裁判機關,神聖不可侵犯。 

新華社的登記風波便可反映政府對外擺出的姿態和要樹立的新的管治精神。1949年,立法局通過新的《社團條例》及《外國代表(控制)條例》,規定全港所有團體、組織和外國駐港代表皆必須重新登記。然而,作為中共在港代表機關的新華社卻一直堅持拒絕遵循此項規定。直至1952年,待殖民政府向外樹立和建立更有力的管治精神,並向中共強調法規是公平並會一視同仁地依法約束所有駐港政治代表機關,例如連美國的新聞處亦於較早時候完成登記,新華社才答應遵守有關法例。

在處理左右派大規模在社區滲透的政治行動,港英也要在其中明確其法治治港的態度。例如,因應「戰後工潮繁多,工會充滿政治色彩,管制不易」,殖民政府通過不同管制勞資糾紛及職工會的法例,包括1948年的《職工會及勞資糾紛條例》及1949年的《違法罷工與罷僱條例》。她更公開於媒體強調依法公平公正地、一視同仁並不分「左中右」地執法:「政府當局對於這些新的工會,一視同仁,不分軒輊,因為根據工團註冊法規去處理,這是十分適當的。」

始於1950年,殖民政府公開在年報及其他公開文件中把「中立性」和「公正性」等理念作為香港整體的治理方針。我們進一步總結媒體上的輿論,可看見政府法治治港方針逐漸確立成公眾論述,諸如「香港是法治社會」、「法律至上,所有人以至政府皆不能超越之」、「任何人不論背景皆受同一法律體系保護和約束」、「香港行獨立司法,輔以使其更客觀平衡的陪審制度」等,皆成為當時媒體上「流行用語」。

從這些例子可見,港英在姿態上要顯示所有人和勢力,即使強如美國,在香港也同樣受到香港法律的約束。正是要這樣公開地強調、建立、宣揚法治,方能使之成為貫徹政府至社會的至高的秩序共識,是政治文化建立的第一步。

執法和依法生活的學習過程

在建立公眾論述的同時,法律應用的進一步普遍和普及化,是政府和社會學習以法律磨合關係的過程。於市民而言,接受法律的規範成為一潛移默化的行為和心態學習過程,生活的認知不只是政治/非政治,更轉為合法/非法。

1950年代鄉議局風波實為佳例。當年反對政府開發新界的元朗派和支持政府發展的荃灣派鬥得激烈。其時選出了反對派佔優的鄉議局,新界民政署署長彭德(K.M.A. Barnett)旋即拉攏支持政府的陣營,另立新的組織(Council for Rural Administration),並要求鄉議局須根據新的《社團(修訂)條例, 1957》登記,方可成為合法團體。惟鄉議局拒絕登記,因而被定為「非法」團體。經歷兩年「非法狀態」,使當年大部分原本反政府的鄉民,改為擁護有利政府的新法案─《新界鄉議局條例》,目的只為「以祈趕速恢復鄉議局的合法地位」。

由此可見,《社團條例》的應用突顯市民害怕被定為「非法」。被法律認可,成為市民心理和行為的安全感所在,亦變為使其自我規範的機制所在。大多數人為逃離被定義為非法的狀態,會漸漸甚至迅速調整自己的心態和行為,跳過了事件本身內在的爭議,竭力重回「正軌」,務求被接納、被認可、被重視。今有DQ、取締團體、拒絕簽證等事件,其目的異曲同工。

進一步推廣使用法制

法治若要能從硬的制度延展為軟的文化,就得擴大法制涵蓋的應用層面:從用以應對外部強勢的政治力量,到拓展至香港內部市民社會,以轉化社會壓力導向法律途徑疏導之,而非以政治方式爆發。

權力機關在使用法治作為統治工具之時,一旦建立好法律體系,統治階級亦會逐漸被納入制度之內,因而不得不繼續依賴法治來延續統治的合法性。進一步而言,社會和大眾亦會依賴法治此機制來處理問題,甚至用以制約政府。歷史機密檔案顯示,殖民政府也清楚走上法治一途,日後就必然「遇上很多事情並不時常都可能得到解決時,政府必須時常準備要上法庭」。

殖民政府曾分別在1967至1985和1985至1997年,兩次以「法治作為管治」巧妙地化解了當時的社會政治問題及替代了民間對政治方面的訴求,穩定了管治,令法治更進一步烙印在香港人身上,成為他們的核心價值。

1967年是另一重要年份,它標誌着政府治理模式由「法律主要為政府所用」,改為更多地把法律途徑開放予普羅大眾使用。《法律援助條例》於1967年正式實施,據此先成立司法機構的附屬部門法律援助部,再而推行法律援助計劃。具規模的法律援助制度之確立,反映穩定社會的管治策略多了一個元素:讓市民透過法律這個更安全的途徑宣泄不滿,避免群眾的怨憤以其他危險方式爆發,破壞社會穩定,動搖管治。

法律援助署成立30周年的紀念刊《法義之門》中透露,自1950年代已出現市民以騷亂的方式泄忿(如雙十、六七暴動),惟政府要到1967年才改變其治理策略:

「大部分市民無論是在勞工、住屋以至個人申訴等問題上,均無法循政治或法律途徑得到幫助。在這情况下,他們只好利用自己的方式宣泄怒氣。要紓解他們的怨憤,其中有效的方法是為那些沒有經濟能力的人士,開闢尋求法律援助的途徑。」

法律應用愈普及,就愈需要更多法律專業人才來撐起這台戲。1969年成立的香港大學法律學系(後升格為法學院)——首次出現本地的法律專業培訓和教育,就顯得更順理成章了。更多法律人員進入法制的操作(律政、法院、法律業務、法律教育),配合更多市民需要應用之。法治方成為累積的市民生活經驗,漸形成為一社會態度和處事文化。

再如1971年的《婚姻制度改革條例》,到1974成立的廉政公署,再至1980年代的香港主權過渡期,政府皆嘗試以法治重建殖民統治的合法性,使之成為一法理型權威(rational legal domination)。法治擔當一個非常重要的角色。實際操作上,它作為制定新政策的工具;意識形態上,它為政府和香港人、國家和社會之間訂立新的關係。特別在欠缺民主的情况下,法治作為替代物,被寄予厚望;作為九七主權移交後港人在面對特區及中國政府時,保障人權、自主自由的最堅實的堡壘。法治,成為面對不確定性時最理性的制度、最中肯文明的管治工具、最堅實的意識形態避風港、最神聖的港人身分認同。

媒體再現和文化符號的生產

近年,有關香港法治的問題經常成為社會討論的焦點。法治一直被高舉為香港人的核心價值,亦被肯定為香港得以成功發展的重要支柱。香港回歸前最後一任港督彭定康就在他最後一份施政報告中,把法治形容為殖民政府離開之時留給港人的瑰寶,是英國為香港的成功奠下的四大貢獻之一。 而當年,時任財政司長的曾蔭權在贈予時任中國國家主席江澤民的一個紙鎮上,亦刻鑄着香港成功的四大支柱:法治精神、資訊自由、廉潔政府和公平市場。回歸後,法治在港人心中的地位更為超然。在沒有民主政制下,不少評論指出,法治會成為港人在面對香港政府及中國政府時,保障人權和自主的唯一武器。時至今天,不論是大眾、法律專業人士還是學者,普遍都對香港的法治予以高度的肯定。由此觀之,於香港社會,法治乃作為神話般的堂皇敘事(grand narrative),它在港人心中恍如不可也不必質疑的一個觀念。

大眾媒介及其文化生產,是法治等香港人身分認同的載體和放大器。其除了轉載、放大官方論述外,以法律為題(法庭、律師)的影視生產,戲劇化、甚至浪漫化、神化了法治。法治由硬制度變軟文化,這符號的再現效應,舉足輕重。

由宏觀的制度精神以至微觀的秩序,市民大眾對法治的經驗大都是影視化了的符號再現。1985年的電影《法外情》、1992至1997年的火紅電視劇《壹號皇庭》系列是主權過渡期的經典,造就了大眾對法治的浪漫想像和肯定:律師的專業和精英、法庭的神聖和莊嚴、司法作為爭取公義的陣地、蒙眼的正義女神的無私、守法的文明、違法的天網恢恢、法治的正義。自此,幾乎每年至少有一部電視劇集是以法律為主題。由千禧年代《男親女愛》的法律超人,到《老婆大人》、《律政新人王》、《潮爆大狀》、《法網群英》、《怒火街頭》、《四個女仔三個BAR》、《踩過界》等。這都成為港人虛擬地接受法律教育、以影像累積的法律經驗(律政、法院、法律業務、法律教育),使法治形成為一社會態度、處事文化、身分認同、意識形態。

尤其在1980至1990年代香港主權過渡期,港人身分認同失焦的數十年間,電影電視再現的種種香港符號,彌補了我們文化身分認同,撫平了我們對未來的焦慮和虛空感。這些符號多少也成為了當下香港人理解「公民」身分認同的養分。

總括這三周的分享,香港的法治雖初建於19世紀,其鞏固期卻在1949年後。它既是政府的管治術,也是價值體系的部分,具有意識形態意義。在冷戰處境下,港府確立法律普遍性原則,更讓律政和司法分家,司法得以獨立。如此,政治問題能以法律準則和程序處理,再由司法部門裁決,港府免於在各方勢力間顧此失彼。作為管治術,法治是港府以弱制强,以達有效治理的槓桿。

其進一步拓展至為社會所用,壯大本地法律專業隊伍,普羅大衆能得到律師辯護和公平審訊的權利。法治成為市民生活經驗和文化影視消費中不斷累積的符號價值。人們由得益於法治保護,到擁護法治精神,至它內嵌於港人身分認同之中。法治長成參天巨木,頗有「弄假成真」、「假戲真做」的歷史意味。

法治與依法懲治 界線脆弱

法治與依法懲治之間的界線很脆弱,但本質上仍能區分。前者,政府因政治考量而主動讓權,使法律至上原則得以確立,政府公權力也受法律節制。後者,政府以法之名用權,以達政治目的,法律只是工具,政府高於法律。香港的民主制度不完善,民意未能有效制約公權力,政府如不自覺堅守法治原則,法治很容易淪為依法懲治。

英國統治者在17、18世紀已然明白,法律至上原則是成功的政治體制不可或缺的環節。法律具普遍性、不偏不倚,法律維持公義,法律權威能確立,社會秩序便自然形成。相反,依法懲治,法律淪為專權的工具,法律明顯不公,統治者的權威便無法確立。所謂依法辦事,只是以權力使人屈從;一旦權力失效,管治便告瓦解。英國人精於計算,深明法治才是長治久安之計。或許,這才是法治在香港建成的最根本原因。而香港內外交困的地緣政治處境,是法治得以鞏固的催化劑。

1980年代初中英就香港前途談判,「法治」成了本地社會的日常用語,它更被論述成「一國兩制」下香港制度的重要支點。十幾年間,「法治」便迅速提升到意識形態的層面。港人未及好好認識香港的法治,便視之為形而上之道。從此,「法治」被奉上神壇,香港失去了對法治深刻反思的機會。

社會想像的法治很朦朧。這可能很美,卻不真實。作為學者,我們要看的不是香港的朦朧美,而要直視香港,以書寫呈現真正的香港。連續三星期在這裏分享研究成果,我們希望以地緣政治的角度,還原香港法治建立過程的一個段落。對香港法治的再思考,讓我們認識香港法治的本質,也知道其優勢和不足。當遇到挑戰時,我們會更懂得回應,而非只懂喊「捍衛法治」這樣空洞的口號。近年香港人經常問:「香港何去何從?」我們認為香港要走下去,首先需要更多這樣的思考。我們要有新問題並提出新假設,以新的材料建立對香港的新理解。

(政治法律化三之三,完)

文//蔡俊威,香港教育大學亞洲及政策研究學系講師、李家翹,香港中文大學政治與行政學系講師,政治地理學者

編輯//曾祥泰

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