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周日話題:國家叫停——大灣區5填海項目

【明報專訊】這個星期本地大事,莫過於《施政報告》提出1700公頃「明日大嶼」填海方案。1700公頃有多大?它相當於澳門半島的兩倍,超過五分之一個港島,堪稱香港史上最誇張的填海方案。大家一定好奇,究竟中央政府層面對填海有什麼看法?

國家近年已對「向海要地」填海加速城市發展的做法有所反思,並自2017年起推出多項措施,加強監管填海;尤其2018年透過國務院改革,成立專責部門加強海洋生態的保護,並對過去幾年過度填海造成的破壞加以修復。然而此時香港反其道而行,推出1700公頃的明日大嶼人工島填海計劃,既不符合國家環保政策,亦與整個大灣區的發展方向背道而馳。

「史上最嚴圍填海管控」

過去10年,為快速城市化和經濟建設,全國填海情况幾近失控:由1950至2000年平均每年圍填2.4萬公頃濱海濕地,至2006至2010年躍升至年均4萬公頃。據國家《海洋功能區劃》估算,2015至2020年可能高達57.8萬公頃用作填海,年均面積將到達11.5萬公頃。大量海濱濕地被佔用,海洋生態受嚴重破壞。

為對應問題,國家自2017年初開始,已經將填海管控納入中央的關注問題。2016年12月,國家主席習近平召開中央全面深化改革領導小組第三十次會議,審議通過了《圍填海管控辦法》,強調要嚴格控制圍填海活動對海洋生態環境的不利影響,落實生態保護紅線的管控要求,並提出對各類違規違法行為要追究責任。2017年開始,國家海洋局實施多項措施,加強對圍填海管理的力度。首先在今年初提出對全國實施「兩個暫停」,以及對填海問題最嚴重的渤海實施「四個暫停」:全國暫停審批和受理全國範圍內區域用海規劃,暫停下達2017年地方圍填海計劃指標;其中渤海全面停止圍填海的受理和審批、暫停臨時傾倒區的選劃。

2018年1月17日,國家海洋局更以新聞發布會提出「十個一律」的方針,提出與填海相關的10種問題一律禁止、問責、關閉或收歸國有,其中包括最重要的「違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍海,分期分批,一律拆除」以及「通過圍填海進行商業地產開發的,一律禁止」。換言之,破壞海洋生態胡亂填海增加土地,以作為經濟發展的手段被全部禁止,因此被稱為「史上最嚴的圍填海管控」。

至此,全國幾乎所有填海工程都被暫停。今年7月14日《國務院關於加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》,進一步將上述要求落實為政策:嚴控新增填海、加快處理填海歷史遺留、加強海洋生態保護修復、建立濱海濕地保護,基本成為全國共識。歷時近10年的填海之亂,暫告一段落。

大灣區「基建競賽」損海洋生態

珠江三角洲以優越的地理位置及豐富的海洋資源,在全國海洋區域經濟合作板塊中,一直領先於長江三角洲及環渤海經濟圈等地;然而經濟發展優先的策略,也帶來區內過去10年的「基建大競賽」,各地爭相推動填海規劃以爭發展先機。大灣區是除渤海灣以外,填海問題最嚴重的地區:據統計,自2014年至2017年,區內七大主要城市,共計已規劃填海或部分動工有:香港810公頃(未含明日大嶼計劃)、澳門592公頃、深圳1553公頃、廣州596公頃、中山993公頃、珠海3291公頃、東莞661公頃。主要的填海工程集中在:深圳前海及東莞交界、珠海高欄港及橫琴南、澳門新城區、香港港珠澳大橋香港口岸等。而3個最大面積單項填海工程規劃為:珠海市橫琴南部填海2790公頃、中山市翠亨新區填海993公頃、香港交椅洲填海約800公頃(特首剛將之升級為1700公頃的明日大嶼計劃)。

以上數據並未包括嚴重破壞海洋生態環境的跨海大橋項目:港珠澳大橋全長約50公里,工程包括三個人工島;深中通道全長約24公里,共有兩個人工島。這些工程涉及的填海面積看似不大,但都穿越珠江口而對海域生態造成嚴重干擾。其中港珠澳大橋更穿過珠江口中華白海豚自然保護區,對該物種和海域漁業資源影響巨大。

然而自2018年起國家嚴格管控填海後,大灣區內的大型項目,如惠州環大亞灣新區、珠海橫琴南部、中山市翠亨新區、東莞長安新區、深圳小鏟島碼頭及倉儲配套工程200公頃,相繼被暫停計劃。當整個大灣區以至國家都開始反思向海要地的做法,香港卻在此時力推填海,實在是非常落伍過時的規劃思維。

填海是「選無可選」選項

面對土地問題的正確態度,應該是先窮盡一切可行的辦法,而非直接選取填海此一破壞可持續發展的方法。尤其土地大辯論提出的18個土地供應選項,除卻4個涉及填海的工程,其餘選項各有可取之處:

棕地

棕地屬私人擁有,相比填海沒有直接的持份者,要開發確需在賠償方案及安置工作上多花功夫。然而根據政府自1997年至2017年,為進行公共用途工程而使用《收回土地條例》(下簡稱「條例」)所予權力,收回私人土地以建設154個公共工程資料顯示:政府完全有收地的能力。據其中116個有公開工程內容的資料顯示,近10年來在收回私人用地進行工程,公屋建設所佔比例並不高(約8.6%) ,證明「使用相關條例只可用作興建公屋」的說法不成立。而根據房委會2018年3月底公布的數據,一般公屋申請者的平均輪候時間已經達到了5.1年,這個數字相較於2005年,已然增長了3倍多。如若政府真的以解決公屋輪候時間為大前提,更應該盡快使用相關條例收回土地興建公屋。

而且,引用條例才能借此釐清相關條例的適用範圍,例如在土地原擁有者和民眾都感受到公平的前提下,以「公共用途」收回私人用地的定義。自1997年以來,根據條例內的規定,政府有權利將之用於各種項目建設,因為對「公共用途」缺乏法律上的明確定義,從公廁到新市鎮建設,從公屋到各大商場,條例用途之廣,無所不及。於是市區重建局的項目可以使用條例收回民眾的舊住宅,然而對於棕地問題部門卻表示不能隨意使用條例。

這種對「公共用途」進行模糊操作的行為,只會加深社會不公和民眾不滿,對政府日後使用條例帶來困難,亦無助於增加土地供應的可能性。

岩洞

土木工程署早在2010至2011年開展的「岩洞發展長遠策略——可行性研究」,開發岩洞能為香港提供約3500公頃可用空間,是18個土地供應選項中能提供最大土地面積的選項。而該研究篩選出全港48個策略性岩洞區中,有26個對郊野公園或保育區不會造成影響:其中16個岩洞區與郊野公園及保育區完全沒有重合,總面積為1171.3公頃;另外10個岩洞區超過一半面積與郊野公園或保育區沒有重合,即保守估計可用面積有518.1公頃。總括而言,在對環境生態沒有造成影響的情况下,發展岩洞共能為本港提供1689.4公頃土地作開發之用。

再者,岩洞開發技術一直都有持續的進步:香港大學海水配水庫(被評為工程師學會「21世紀香港十大傑出工程項目」)、沙田污水處理廠、以及計劃中搬遷的域多利公眾殮房,工程技術將隨各項工程上馬而漸趨成熟。故此若選址設計得當,既能避免生態價值的減損,又可以逐漸改良降低成本。

縱然岩洞並不能用作住宅用途,但據2016年政府的《綜合土地需求及供應分析報告》指出,未來可能有近324公頃土地需要(約佔未來土地需要27%),主要為特別設施:建築及拆卸物料處理、廢物管理及處理、污水處理廠、海水化淡等與水相關的設施,與土木工程署研究適合開發岩洞區的功能相近。故此提高使用岩洞能釋出地面土地,對生態的影響亦遠低於填海工程,實在值得投入資源研究開發。

政府倒果為因 倒行逆施

政府今次以施政報告,粗暴干預土地大辯論作為民間討論的平台,企圖倒果為因地引導討論支持填海,忽視為土地發展尋找整全的策略,更違背國家以生態優先的政策方向。我們堅決認為,政府在未窮盡其他選項前,不可以填海為前設討論未來土地發展需要。而明日大嶼既為香港史上最龐大的填海工程,其環境影響評估有必要參考《保護海港條例》的標準,論證相關項目的迫切性、即時性、沒有其他切實可行的選擇,以及對海洋生態造成最低損害的情况下,才可以考慮推行。

文//跨境環保關注協會(CECA)__跨境環保關注協會2013年成立,透過對環評、城市規劃及法律法規的研究,關注珠江三角洲以及京津冀地區內的環境生態問題。

編輯//何敏慧

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