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尹瑞麟
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尹瑞麟:從「新公共管理」看施政報告的不足

【明報文章】評論《施政報告》可以從三方面入手。第一,施政報告中反映的特首和特區政府對當前香港施政環境的估量和對未來重點施政的新建議;第二,就各項重點施政提出的舉措,是否充分及具針對性;第三,施政報告有否在提出新舉措的同時,一併提出將來政府及市民可用以衡量各項舉措是否成功或出現落差的指標,而這些指標應盡可能地量化。

過去20年,也就是香港回歸以來,西方國家以至日本和新加坡的公共行政策略,經歷了翻天覆地變化,從傳統上對「資源投入」的關注,逐漸擴大至對政策的「績效」或「結果導向」的堅持,要求以量化指標衡量各項舉措是否成功,強調物有所值,這也就是「新公共管理」的最大特點。

平情而論,香港在此並不是全然空白,市民輪候公屋的平均年數,以及最近高鐵每日的乘客量,不啻都已成為市民用以衡量該等施政是否成功或有落差的指標。這些指標的採用是否最適當,可再作討論,但從市民和公共行政角度,特區政府在提出新舉措以及要求社會投入更多資源的同時,也應提出將來用以衡量這些新舉措是否成功的指標。

香港今年施政環境的新變化

從上述分析框架入手,香港今年施政環境的最大變化是中美衝突焦點從經貿擴大至政治層面,對於特首的施政,最大挑戰是如何巧妙地在一國兩制前提下,既能體現對中央負責,又同時對香港利益負責,這是特首最重要的職責。但在拒絕給予《金融時報》亞洲新聞主編馬凱工作簽證的事件上,一般相信特區政府順從北京壓力,未能堅持據《基本法》處理明顯是屬於香港內部的出入境簽證事務,導致美國、英國、歐盟和加拿大的強烈批判,損害一國兩制的國際信任度。而處於夾縫中的香港今後可能面對類似問題,如何應對,這是香港的頭等大事。

今年施政環境另一個重要變化,是林鄭民望下跌,特別是在土地房屋大辯論未有出現期待中的社會共識以及在「山竹」過後政府善後工作怠失的背景下,再加上來自建制陣營要求23條立法的壓力,因此,今次的施政報告,對林鄭來說可謂別具意義,以期挽回民望不言自喻。因此,特首在施政報告中提出了近250項新措施,這些措施無疑部分是有助緩解香港的迫切課題,但在此背景下提出的建議,市民更應以「新公共管理」角度,格外留意措施的目標和能否帶來實際效益。

被忽略或低調處理的重要課題

市民將注意力聚焦於施政報告「新」舉措的同時,也應着眼於若干被忽略或被低調處理的課題。舉其大者,這包括南丫海難事件報告書跟進、港鐵沙中線接連出現的工程問題,以及由政府土木工程拓展署直接負責的「灣仔發展計劃第二期」被揭發的沉降問題。再加上記憶猶新的龐大工程超支問題,以及包括政府代表在內的港鐵董事局的角色形同虛設。事件不僅涉及市民的安全,香港將來還要面對要落實多個數以千億元的大型公共工程質量保障問題。

施政報告發表前夕,特區政府突然宣布,就港鐵沙中線多間涉事承建商採取懲處行動,暫停投標資格3個月至一年,理由是「涉及表現嚴重欠佳」,對出現問題的原因,未表示再作探究,未就如何改善目前狀况的頂層設計和具體措施提出方案。

過度偏重資源投入考量

房屋和土地供應問題是今年施政報告的重點,但從市民角度,衡量這些措施的尺度是什麼?也就是說,特區政府的整體房屋政策目標是什麼?究竟是為確保每位市民「有瓦遮頭」,有最起碼的合適居住空間,具體是多少平方呎,生活得有起碼的尊嚴,還是確保大部分或所有人,特別是年輕人,擁有自置物業?這些目標直接影響到政策的制訂和有效性的衡量。香港到了今天還缺乏一個清晰明確的整體房屋政策目標,聽起來有點匪夷所思,但事實確是如此。

土地房屋大辯論未有出現期待中的社會共識,原因就是缺乏一個共同尋求的具體目標,土地供應不是目標,只是手段,以人為本的土地供應才是目標。在這個意義下,討論大型填海或其他土地供應方案才有價值。

同樣對公共資源的過於偏重,以及可用以衡量成效指標的缺乏,可見於施政報告的其他範疇。隨施政報告同時發表的《施政綱領》可供說明,滿載的是各項大大小小的「新猷」。就以推動科研及創科發展這一環為例,特首建議除較早前在《財政預算案》預留的500億元外,再投放280億元在大學研究、再工業化、公共服務應用科技和加強創科氛圍等工作。另外,施政報告又表示對海運業、保險業、電影業、中醫藥業等提出包括注資在內的措施。但問題是,政府和市民將來可以按什麼可跟蹤、可衡量指標來評估成效?

更具結構性的意見蒐集和互動

再進一步而言,雖然施政報告提出多項措施改善醫療服務,但相信絕大部分市民最希望見到和最具說明力度的仍然是「公立醫院急症室平均輪候時間」這量化指標。

個人十分希望各界就施政報告的討論,可考慮以上述框架為參考,使意見的蒐集和互動變得更具體和更具結構性。事實上,今年的施政報告文本中,「加強」這字眼出現了共103次,「改善」48次,「優化」29次,「推動」54次;相信大家都會同意,這都是較為空泛的字眼,都是偏重於資源的投入,我們更樂見的字眼,則是目標、目標、目標、「成效衡量指標」和「市民滿意度」。

作者是時事評論員、前策略發展委員會委員

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[尹瑞麟]

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