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宋小莊
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宋小莊:中聯辦具有什麼職能和地位

【明報文章】最近香港媒體又再議論中聯辦職能和地位,其中包括曾鈺成、湯家驊、王永平等人;曾鈺成還提出要修改《基本法》,說該法要對中聯辦有明確規定,明確中聯辦的法律地位和職能,使大家都看到中聯辦依法辦事。其實這不是一個新問題,而是一個老問題,在回歸前已有人提出,但沒有處理好,香港特區政府和中聯辦也都沒有澄清,回歸後就不時有人提出質疑。香港不懂裝懂、好為人師者又特別多,媒體又太八卦,香港社會就存在不同程度的困惑。從憲法學和基本法學角度看,雖然對中聯辦的種種質疑都是不正確,但還是需把問題說清楚,以免以訛傳訛。現從若干問題加以闡明。

不必修改基本法來確認中聯辦

第一,中聯辦的設置是否需在基本法做出規定,像香港駐軍和外交部特派員公署一樣?在法理上,這是沒有必要的。基本法雖然對中聯辦未作規定,但不等於牴觸基本法。基本法的審查標準有兩個:一是對香港回歸前已存在的制度和政策,以是否牴觸基本法為審查標準,不牴觸基本法就可繼續存在和運作;二是對香港回歸後出現的制度和政策,以是否在基本法中有依據為審查標準。這是比不牴觸基本法更為嚴格的標準。

中聯辦的前身是在解放戰爭時期於1947年5月成立的新華社香港分社,或香港新華社,在新中國成立後運作了48年。回歸時根據基本法第160條第1款規定,人大常委會不認為這牴觸基本法,就可以存續,就不必像外交部特派員公署和香港駐軍那樣,回歸前沒有設置,回歸後才設置,才要在基本法中作明確規定。從這個意義上說,不必修改基本法來確認中聯辦的存在和運作。

如要修改基本法,就要提出修正案。根據基本法第159條規定,在有資格提出修正案的3個中央和地方國家機構中,人大常委會和中央政府不會提出修改提案,只能由香港特區提出。但香港特區提出的修改提案,有通過和不通過兩種可能。假如沒有通過,中聯辦是不是就不合法了?當然不是。既然不是,那何必多此一舉自找麻煩呢?這樣就是畫蛇添足,沒有必要。

中聯辦不必受基本法22條約束

第二,中聯辦是不是基本法第22條規定的中央政府所屬各部門,要受基本法第22條約束?在法理上,這是不必受第22條約束的,有兩個理由。

一是中聯辦的全稱是中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室,表面上看起來,好像是中央政府所屬各部門,但實際上並不是。「中央政府各部門」指的是《國務院組織法》規定的各部委。今年3月22日《國務院關於機構設置的通知》規定了26個國務院組成部門,如發改委、科技部等,但沒有列出中聯辦。既然中聯辦不是中央政府各部委,就不受基本法第22條約束。

二是中央政府各部門不得干預香港特區根據本法自行管理的事務,中聯辦職能基本不涉及香港特區自治範圍內事務,但「中央政府各部門」不等於中央政府本身,對香港特區自治範圍內的事務、對直轄中央政府的香港特區,中央政府是有監督權的。

根據憲法第89條賦予國務院的職權,中央政府通過所屬各部門對地方政府所屬各部門實行全面領導,包括城市建設、教育、科技、文化、體育、民政、公安、司法行政、對外事務、國防建設等領域工作,國務院所屬各部委有統一領導和管理的能力,而國務院本身又全面領導地方政府,可以說是雙重領導。與國務院有直轄關係的香港特區,其政府各司、局、處、署與國務院各部委卻沒有隸屬關係。

中聯辦職能與駐軍和外交部公署不同

第三,香港特區已設置駐軍和外交部特派員公署,也已有新華社香港分社,是否就沒有必要設置中聯辦?這是把中聯辦與新華社香港分社的職能混淆了。回歸前,由於香港是被英國佔領的中國領土,中國不可能在自己國土上派遣外交機構,但中英之間又有些問題需交往,才有香港新華社作為中國政府代表機構的設置。在兩岸建立溝通渠道前,香港新華社也處理涉台事務。回歸前的新華社香港分社不完全是新聞通訊社,而是可與港英政府直接打交道、傳達中央信息的機構。香港末代港督彭定康可能連這一情况都不了解,他在East and West一書(頁95)還稱香港新華社為「中共耳目」,還以為是共產黨的,而不是國家的機構。連基本常識都不知道、時空顛倒的人做末代港督,令人慨嘆。

回歸後香港新華社一時之間還沒有「正名」,人大常委會辦公廳還委託香港新華社協助辦理港區全國人大代表在港履行職責中的有關日常事務。內地駐港的中資機構,也是由香港新華社負責統籌、協調。

1999年12月國務院常務會議決定為香港新華社正名。2000年1月15日國務院發出《關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》,規定「新華通訊社香港分社……更名為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」,並對其職責作了6項規定:聯繫外交部駐港特派員公署和中國解放軍駐港部隊;聯繫並協助內地有關部門管理在香港的中資機構;促進香港、內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流和合作;聯繫香港社會各界人士,增進內地與香港之間交往,反映香港居民對內地的意見;處理有關涉台事務;承辦中央政府交辦的其他事項。

除第一項職能外,其他5項職能都不是香港駐軍和外交部特派員公署可以操辦的。絕不是有香港駐軍和外交部特派員公署的設置,就不必設置中聯辦。上述通知還要求香港特區為中聯辦履行職責提供所必須的工作便利和豁免。如果中央認為有必要由基本法規定,也可以將上述通知列入基本法附件三。

從上述規定看,中聯辦負責聯繫外交部駐港特派員公署和中國解放軍駐港部隊。由於聯繫者比被聯繫者的地位為高,所以中聯辦地位略高於香港駐軍和外交部特派員公署。

第四,《釋義及通則條例》第3條「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」就明確有3個,包括中聯辦。第3條「國家」在第e(i)款規定包括「代中央人民政府行使其行政職能,或行使根據基本法由中央人民政府負責行使的職能」,第ii項明確「沒有行使商業職能」。雖該條例沒有提到中聯辦,但中聯辦得到授權可以代中央政府行使其行政職能,這是沒有疑義的。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

[宋小莊]

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