【明報文章】近年來，世界各國愈來愈多實施產業政策（又稱工業政策），支援特定行業發展，調整產業結構，促進創新。一些大家耳熟能詳的例子，包括「中國製造2025」，以至更近期提出的「新質生產力」，及美國上屆拜登政府推出的《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act）。
回到香港，特首李家超在2024年施政報告提出推動河套港深創科園發展，着重生命健康科技、人工智能、數據科學等支柱領域，這些都是產業政策的例子。本文討論一下什麼是產業政策，以及產業政策的利弊。
什麼是產業政策
產業政策須滿足兩項條件：第一，政策的主體是政府，而政策須涉及具體的政府政策措施；第二，產業政策必須直接針對特定產業，或特定產業內的經濟活動，旨在促進長期經濟成長。非針對特定產業的政策，例如中國內地的改革開放政策，不算產業政策；短期措施，例如在新冠疫情期間支援食肆，也不算產業政策。
政府可以影響產業發展的方法有很多，最直接是直接資助，包括政府的財政補貼、提供稅務優惠、政府擔保借貸等。
除此以外，政府政策可以影響市場進入、促進創業、吸引投資。具體政策包括改善商業環境的監管機制、市場准入規定、貿易保護工具（例如進出口管制和非關稅壁壘）等。政府也可以運用政策影響生產成本，這些方法包括勞動政策（例如培訓計劃和工資補貼）、優惠土地供應（例如工業用地減免土地成本）、基礎設施投資（包括交通和能源基礎設施）、促進研發和技術採用，以及環境政策（例如綠色信貸和可持續補貼，以鼓勵保護環境）。
此外，政府也可以刺激需求，譬如提供消費補貼予消費者、舉辦貿易展覽以增加產品可見度等。最後是供應鏈相關政策，例如工業集群政策，旨在創造經濟區域，企業可以受惠於靠近供應商和客戶。
產業政策的利弊
雖然在資本主義和市場經濟優勝劣敗的大原則下，產業政策代表政府加持某些行業，似乎有點「打茅波」，對其他行業不公平，但在經濟學上，有時可以找到一些論點支持產業政策。其中最廣為引用的，就是界外效應（externality）。當經濟活動在社會其他領域產生效益，惟個別企業或行業在投入採購決策時並未有內化這些效益，政府就可用產業政策提升效率，例如資助企業研發，可在企業間產生外溢效應，鼓勵投資生產太陽能板有助綠色減排。
界外效應邏輯可以推廣到非經濟利益，如通過支持關鍵行業發展，可以減少依賴外國供應來源（例如稀土或半導體），保障國家安全。此外，有些政客會支援一些競爭力較低但僱用大量工人的行業，一方面維持社會和諧，同時爭取工人階級的選票。
另一個支持產業政策的論點，是協調效應。有些行業能否蓬勃發展，視乎上下游行業，及生產上互補的商品和服務。行業與行業之間環環相扣，一些行業委靡不振，其他行業可能也要蝕本。一個例子是汽車製造業——由於中國大陸的汽車零部件供應鏈齊全，又有領先世界的電動汽車鋰電池產業，這些條件令中國生產電動車的成本下降，在全球具競爭力。政府協調產業發展，有助達到規模經濟，令經濟達到更優均衡點。
由於產業政策涉及官商互動，難免會造成政府決定行業的生死。即使政府官員純粹出於良好意願，要挑選產能較高的企業補貼，其實十分困難，因為政府官員不是行業專家，很難辨別孰優孰劣。這在支援高科技企業研究撥款時尤其嚴重，個個初創企業家都是「吹水專家」，講到天花龍鳳，政府資助「好好呃」。
舉一個例子。中國內地政府為鼓勵企業研究，在8個未來產業設立「高新技術企業」認證，獲得認證的企業可以得到稅務減免。為了讓補貼用得其所，政府用一個客觀的標準衡量企業研發能力：如果企業擁有6項或以上專利，可以顯著提高獲得補貼的機會。一項研究發現（註），在補貼政策實施之後，擁有剛好6項專利的企業突然大幅增加！可是，這並不代表政府成功，恰恰相反，原來那些本來少於6項專利的企業，新增的專利質素較低，不少更是從別的企業買回來，目的是希望增加得到政府補貼的機會。此外，質素差的專利忽然變得有價有市，引來一些人專門申請和出售這些無實際用途的專利。
另一個問題，就是產業政策易造成官商勾結、利益輸送。由政府官員掌握並分發大量資金，是一件危險的事。他們大筆一揮，就可以決定財富落在誰的手上，這個誘惑很大。網上最近流傳一張稱為「死亡合影」的照片，照片中人曾執掌中國晶片產業逾萬億人民幣資本，主導中國半導體多個重要項目，如今多人卻因涉及貪污成為階下囚或銷聲匿迹。
香港創科投資 須透明與問責
香港政府自2017年成立創科創投基金，初期投入資金約20億元，目的是鼓勵風險投資基金共同投資本地創新及科技初創企業。2024年施政報告進一步加強投資，額外調撥15億元，並設立100億元創科產業引導基金，與業界配對成立聯合基金，專注投資人工智能與數據、生命健康、先進製造與新能源科技三大策略性的產業。
這些創科投資的財務審計與成效監察，問責和透明度成疑。去年10月的審計署報告指出，部分創科研發中心的項目未達標，且有不少基金資助項目未能及時提交完成後的評估報告，延誤時間平均超過7個月。此外，政府相關部門在向立法會提交的報告中，對業界贊助比例和收入目標的數據呈現，與審計署的分析有明顯出入，令人質疑數據計算方法和資訊透明度。
政府對創科投入龐大資金，十年八載間對創科的投入累計過千億元。但政府財赤嚴重，應該更注重檢視成效和資金管理。有立法會議員指出，政府缺乏具備商業眼光的人才，導致批出資金和項目推進緩慢，且短期內難以看到投資回報。此外，他們質疑部分由政府出資的投資公司，在投資決策方面缺乏透明度，未能充分披露投資詳情，令外界難以評估投資回報和風險。
早前，有不少公司曾經透過代理協助申請政府「科技券」，惟這種做法有時並未真正促進創新，反而引起質疑。例如，代理通常負責幫助公司撰寫和執行計劃書，處理所有繁複的官僚程序，然後為公司製作一些網上平台、網頁等較為基礎的科技服務。最終公司獲得資助之後，代理與公司對分資助款項，導致資金並未用於真正創新或提升生產力的項目。這種情况，可能是政府中斷「科技券」計劃的原因之一，去年也有「科技券」詐騙集團被搗破拘捕。
呼籲政府加強監察、提升透明度及完善問責機制，自是一途。但監察資助的用途和成效，絕不容易，官僚成本甚高，永遠「派錢」就會有人「呃錢」。產業政策本身不壞，不過如何善用產業政策加速經濟發展，才是難題。
註：Wei, Xu, Yin, Zhang (2023). Mild Government Failure. NBER Working Paper w31178.
作者是香港大學經管學院講師
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[阮穎嫻]
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