周永新：公營房屋、醫療、福利改革之路

教育房屋醫療福利 須開源節流

財政預算案較為市民關注的，是政府用於教育、衛生醫療和福利的經費。最近兩三年，上述各項的每年支出皆超過1000億元。財政司長陳茂波指出，若這3項開支持續增長下去，政府財政長期來說將無法承擔，故必須嚴格控制支出，並尋求開源辦法。在以上3項服務之外，公營房屋也涉及大量公帑支出。但公營房屋由房委會管理，有關帳目沒有在預算案詳細列明，其佔用的政府資源卻絕不少於教育、醫療、福利等服務。

以現時政府財政狀况而言，當局應不至於大幅削減教育、房屋、醫療、福利等項目支出。不過若以上服務仍由政府承擔大部分財政經費，市民難望服務有實質改善。換言之，輪候公屋的市民仍難在3年內「上樓」、求診者在公營醫療服務加價後仍要以年月計方能得到專科治療、長者和殘疾人士等候的院舍照顧仍嚴重供應不足。

雖然陳茂波司長預計，政府財政於未來三四年應可恢復收支平衡，惟政府能夠讓教育、房屋、醫療、福利等服務的開支長期增長下去嗎？明眼人都知道，現在控制支出和有效運用資源的辦法，只是治標不治本；制度上的改革，才能夠徹底解决問題。不過現在政府稍許增加收費即遭遇阻力，徹底的改革可行嗎？

改革須有方向、原則、規劃、步驟

筆者認為改革是可行的，而現在政府出現嚴重財赤，也正好為改革提供機遇。其實市民都知道，財赤下服務難有改善；要改善就得推行改革。改革既有迫切性，政府就不能只言不行，必須有方向、有原則、有規劃、有步驟地推進，否則改革只會事倍功半，或半途而廢。

以下筆者就房屋、醫療、福利等服務的公營部分，分別提出改革所應採取措施（教育制度的改革，因筆者認識不深，留待從事教育工作的學者評論）；目的並不在拋出另一套方案在社會引起爭議，而是實事求是地探索一條改革公營房屋、醫療、福利等服務的可走道路。提出措施之先，以下是計劃改革時所應考量的方向和原則。

考量一：改革必須符合市民需要和切實可行。上世紀80年代初，筆者憑自己對社會保險的認識，曾建議政府設立供款式的醫療和退休保險制度。但經過社會一番討論，筆者發覺不僅政府無法接受，那時市民對集體保險計劃也沒有認識，所以只好要求政府設立儲蓄形式的中央公積金。

筆者在這裏講過，自己並不反對出售公屋，對提高出售資助房屋所佔比率也沒有異議；但政府推行這些措施時，必須準確掌握市民對公營房屋的需求，也必須有長遠規劃，不應如回歸初期，出售公屋後發現問題多多即無以為繼，居屋也因私人物業市場價格下挫而遽然停止。

總的一句：改革必須掌握市民實際需要；單憑數據和理念的分析，並不能解決問題。

考量二：改革必須是政府和市民財力可以承擔。承接以上切實可行的原則，另一個要考慮的因素，是政府和市民的財政承擔能力。到目前為止，政府收入主要倚賴一般稅收和其他非經常收入如賣地等；市民不需要為着自己住屋、醫療和福利等需要，繳交經常的供款。由於稅基狹窄，政府只能向有需要的市民提供基本房屋、醫療、福利等服務。

另外，市民的收入分佈，或可用「啤梨」形容，即市民多屬中下階層，他們可以應付生活一般支出；惟當遇到疾病、傷殘、失業、年老體弱等情况，依賴政府提供的醫療和福利服務，差不多是唯一解決辦法。基層市民也需要公屋方可解決住屋困難。

總的一句：在推行房屋、醫療和福利改革時，政府必須量力而為，及必須顧及市民的財政承擔能力。

考量三：改革必須得到市民普遍認同和支持。因為改革必然帶來改變，而改變過程中，難免損害部分人的利益。因此，市民的普遍認同和接受是必須。例如2011年政府設立最低工資，事前經過勞資雙方長時間討價還價，最後政府確定市民可以接受才推行。

總的一句：改革不能源於政府或民間的一時想法，必須經過商討，取得市民普遍支持，方能水到渠成。

短期與長期改革措施

筆者以下提出的改革方案，分房屋、醫療和福利3方面，並列出短期和長期改革措施：短期指的是能夠在3年內完成，長期於5年內完成。因篇幅有限，以下只列出改革綱領，以後再詳細討論。

公營房屋改革短期措施：（1）切實執行房委會早前提出的「富戶政策」調整方案，遏止公屋住戶違規使用公屋資源；（2）取締無法符合新例規定的劏房，協助受影響居民另覓適當公營或私營住屋；（3）降低輪候公屋時間，確保簡約公屋發揮預期作用。

公營房屋改革長期措施︰（1）推算香港人口和經濟發展變化，重新規劃公營房屋定位和需求；（2）探討市民對出售資助房屋的經濟負擔能力，長遠規劃出售資助房屋的供應和作用；（3）重新檢視政府對基層市民之住屋需要的承擔，調整《長遠房屋策略》發展方向。

公營醫療改革短期措施︰（1）落實近期提出的公營醫療服務收費改革方案，確保患病市民不至因經濟能力有限而延誤求診；（2）盡快推行2022年12月發表的《基層醫療健康藍圖》之建議，使基層醫療服務成為保障市民健康的第一道防線；（3）提高私營醫療服務收費透明度，保障市民使用私營醫療服務的權益。

公營醫療改革長期措施︰（1）檢討公營醫療服務定位和對市民的承擔；（2）加強公私營醫療服務的連繫和協作，探討兩者在保障市民健康上的分工；（3）分析市民收入與醫療支出的關係，研究集體醫療保險的可行性。

公營福利改革短期措施︰（1）積極推動大灣區養老，擴大社會保障措施適用範圍和地區；（2）加強支援照顧者，紓緩他們身心各方面壓力；（3）檢討現行在社會福利範疇內各項為特殊需要的補助金，整合及填補漏洞。

公營福利改革長期措施︰（1）探討家庭制度近年出現的變化，制訂適合的支援措施；（2）檢討公營福利定位和作用，加強市民對自身福利承擔的責任；（3）探討政府與民間組織在促進市民福祉所扮演的角色，及共同努力建立關懷社區。

最後要補充的是：現在關於民生福利政策的改革措施，都不能忽略人工智能和大數據的應用。這些現代科技不能取代人與人親身接觸（person-to-person contacts）產生的效果，卻可讓從事社會和醫療工作人士（social and health care professionals）能夠更有效和有更多時間完成任務。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]