【明報文章】玫瑰園計劃的成功落實，可總結出四大核心經驗。我早前總結了前兩個經驗，包括願景驅動與需求驅動結合的雙輪驅動發展模式，及一套「抓大放小」的決策和執行機制。另兩個核心經驗，對今日北都的發展同樣有莫大啟示。
玫瑰園計劃的財政策略
玫瑰園計劃作為當時最大規模的基建計劃，且建設過程中遇到各種技術和地理條件的挑戰，成本非常高昂，投資金額和財政安排無疑是社會爭議焦點。最終，計劃完成時的總開支為1553億元（包括政府支出和私人投資），比1992年預計的1637億元為低。總結起來，其財政方面的策略值得參考。
第一，預先訂出投資限額，並制定嚴格的成本監察和控制程序。雖然1989年施政報告表明「政府經過極度審慎的研究後，深信我們承擔得起」，但1991年政府發布的《港口及機場發展策略：香港的發展基礎》研究報告提出，「在估計其他優先處理的事項後，訂出本港能夠負擔的實際投資限額（相對於本地生產總值預測而言）」。有了這個總體限額，再對各個項目實行經費安排和投資控制，不容易出現超支情况。我請教了曾參與玫瑰園計劃的原工程部門官員，他亦指出當時對每個項目的開支設定了封頂水平（maximum possible），絕對不能超支，所有人均須緊守。
第二，通過妥當的工程分期來分階段投資。比如，提出玫瑰園計劃的1989年施政報告就指出：「我們亦須實事求是，確保這些新工程分期進行，以免對本港經濟造成太大壓力。」所以政府的投資是在多年內分階段持續投入，避免於某些階段帶來過大的資金壓力，也避免本港工程界出現「一時飽死，一時餓死」現象。有關這一點，下文會深入闡述。
第三，成立公營機構來承擔部分投資。前文提及，機場和機場鐵路這兩個項目合共佔了總開支67%。政府成立了全資擁有的公營機構——機管局，並助其與地鐵公司實行商業舉債，及通過「基建建設＋房地產開發」模式助兩間機構取得資金。具體來看，新機場建設總開支約498億元，其中366億元由政府注資，而剩餘的約131億元（佔項目總開支26.4%）則由機管局籌集而得；機場鐵路建設總開支340億元，其中237億元由政府注資，剩餘103億元（佔總開支30.3%）亦由地鐵公司籌集而來。
第四，通過批出專營權模式，推行公私營合作。有了1970年代私營機構建設葵涌貨櫃碼頭和1980年代建設東區海底隧道的成功經驗，玫瑰園計劃多項工程均有本港和海外發展商參與。比如十大項目中的西區海底隧道，便是以「建造、營運、移交」專營權協議形式建設，總成本70億元，全數由私人投資，協議期30年（包括建設時間）。項目於1993年開建，1997年通車，2023年移交政府。此外，政府也通過批出機場相關輔助服務的專營權（如機場航空貨運處理、飛機燃料提供、航機膳食、維修等）取得154億元資金。
不過，前文提到的政府研究報告亦指出，政府應「一方面清楚界定可為私營機構提供的投資機會，另一方面則確定公營部門所擔當的角色」；「由政府率先進行早期『全包』工程，藉此推動私人機構盡量參與；我們很難期望私人機構參與早期工程而不當地承擔開始的風險」。正如我在之前文章指出，願景驅動模式需要在見到實際需求之前就投資，早期投資風險較大；若政府不主動擔起帶頭作用，形成投資和建設態勢（momentum），會難以吸引商界參與。所以政府在早期先行投入、扮演「引導基金」作用，引導社會資本參與。
總體來看，在整個玫瑰園計劃的1553億元投資中，政府總共承擔1099億元，佔總支出70.8%；通過機管局、地鐵公司籌資及批出專營權取得市場投資454億元，佔總開支29.2%。
妥當的建設階段劃分和組合銜接
我早前在立法會詢問政府，我們對北都的建設是否有全局觀，即是整全審視北都涉及的所有大型基建，合理制訂建設的階段劃分和組合銜接，比如哪些項目會影響全局或其他工程項目的開展，必須優先上馬；哪些投資是政府必須先帶頭才有利引入私人投資，政府就應盡快投入；哪些項目一開始就可交給市場建設、自負盈虧，可以早做打算；哪些項目影響範圍較小，可以稍後才開展，等等。我認為北都建設，需有全盤打算，制訂恰當的分段發展和組合銜接。
這方面，玫瑰園計劃的經驗非常值得參考。該計劃整體涉及220份工程合約，規模浩大。對整個計劃制定妥善而精細的建設階段劃分和組合銜接，讓資源得到妥善利用，至關重要。這不僅關係到整體財政安排，也關係到整個計劃的推進效率。
比如某些項目需先開展填海工程，之後再在其上興建道路和橋樑，或在地下建設隧道等，過程涉及環境影響評估、申請填海的法律許可、人力資源和建築機械配置、材料採購、立法局申請撥款等方面。項目與項目之間環環相扣，需高度協同。此外，不少項目亦涉及土地徵用、居民安置賠償、引入外來勞工等，因此要對工程安排恰當的前後階段劃分和緊密銜接。
事實上，所有項目全盤一起全速推進，可能對資金、資源、業界帶來過度壓力，反而可能因快得慢。1989年施政報告就指出：「興建新機場和發展港口的計劃，會給建造業帶來新的機會，但亦會對該行業的資源需求，造成很大的壓力。因此，我們也許需要考慮採取特別措施，確保勞工供應充足，以便各項工程可以如期完成，同時不會引起過分的通貨膨脹壓力。」
規劃建設過程的4個原則
於玫瑰園計劃下，機統署制定了龐大的項目總覽，按每個階段不同項目優先排序和先後銜接，將所有建設項目列入一個整體時間表，這使每個部分都能夠按計劃推進。1991年發布的《港口及機場發展策略：香港的發展基礎》報告中，提及建設過程安排的4個原則：
（1）「盡量共用容量大的基礎建設，因為這方面需要龐大的直接投資」。所以，項目設計階段就考慮哪些基建可以共用，並優先上馬，使其發揮最大效益。
（2）「分段發展及將相關工程組合發展」。這樣能更均衡並持續地利用現有資源，如勞工、機械設備等，避免業界常常面對的「一時飽死，一時餓死」，或搶高材料和勞工價格，帶來通脹情况。
（3）「由政府率先進行早期『全包』工程，藉此推動私人機構盡量參與；我們很難期望私人機構參與早期工程而不當地承擔開始的風險」。也就是說，工程的分期安排要考慮潛在投資風險對市場投資意欲之影響；在風險過大的早期階段，由政府起帶頭作用。
（4）「加強香港與迅速發展的珠江三角洲及華南地區一帶的相輔相成經濟關係」。這一點，對北都的發展來說更是毋庸置疑。
玫瑰園計劃在財務和建設階段安排方面的經驗，今日仍有參考價值。下期續談。
作者是立法會議員
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
[洪雯]
相關字詞﹕洪雯
