王卓祺：銀髮經濟要處理消費不足的問題

然而，香港長者的收入、醫療及安老照顧的保障政策，與日本有着制度性的分別。基於此，本文指出要搞活香港銀髮經濟，特區政府要優先處理長者消費不足的問題。特區政府當然可以提高長者的勞動參與率；但隨着長者高齡化趨勢加速，長者勞動參與率對整體銀髮經濟的積極作用會受到限制。因此，如何使香港居民在未進入長者門檻前，或喪失勞動力後，沒有經濟後顧之憂，可以盡情消費呢！這是一個值得關注的問題。

香港銀髮經濟消費不足的制度因素

香港大部分長者面對基本生活費用、醫療服務及護理服務潛在的「三座消費大山」壓在他們頭上。因此，解決不了這些長者面對的擔憂，香港的銀髮經濟難以釋放長者消費力。筆者認為，社會保障制度的缺失問題與此相關——香港市民太倚重政府的公共福利金及公共醫療服務，因為香港沒有設立責任分擔的社會保險制度。

反觀日本，在退休保障方面，早已建立了3條支柱的養老金／退休體系，而其第一支柱為國民養老金和厚生年金所組成的公共養老金；其餘兩條支柱分別是第二支柱的強制性職業的繳費性社會保險，及第三支柱的個人自願的職業儲蓄計劃（註）。

香港所缺乏的不是第二及第三支柱，而是第一支柱——繳費性的退休社會保險。這一支柱最重要，因它是強制之外，還可以有隔代及跨階層再分配的作用，起着所有公民養老／退休後基本生活保障的作用。這條支柱之上，第二及三支柱是補充性質，作為拉高退休金額的替代率（退休前工資的百分比）。香港亦缺少了日本強制性的國民健康保險。還有，日本於2000年，因應人口老齡化而未雨綢繆推出長期照顧的保險制度；在日本，這稱為「介護保險制度」。「介護」一詞指長期照護，即英文的long-term care。

在香港的社會保障體系，除了社會保障第二支柱的強積金外，醫療保障主要由公營醫療機構提供。在住院服務中，公營部門一直佔了八成左右的份額；公共財政補貼而言，則佔服務收費的九成多。至於長期護理服務的短缺，是眾所周知，是極端嚴重不足——輪候政府資助的護理服務，無論是安老院或護老院，都有長者在輪候期間去世的情况出現。無他，這些都是由公帑包起來；若要滿足需求，這將會是公共財政的無底深潭！

無論退休及養老的現金保障、醫療開支和長期護理，都存在一個極大的制度問題，就是極度依賴公共財政，而同時缺乏了社會保險這一個可由僱員僱主分擔社會保障責任的組成部分。當然，若與日本比較，這顯然是缺陷。若然與新加坡比較，則是較為曲折一些的發展歷程。新加坡亦一直依賴強迫儲蓄的制度設計，即中央公積金制度；但後來在醫療保障方面，也被迫引入社會保險的機制，以填補儲蓄不足應付大病及長期病高昂開支的缺點——中央公積金中的保健儲蓄（MediSave），最後也被迫採用有社會保險成分的終身保健計劃（MediShield Life）。

為何香港銀髮經濟一定有消費不足的問題？

2024年香港65歲及以上人口約170萬，約佔總人口的兩成多。老年人口大約以年增長4.3%上升，而整體人囗則只有約1.3%增幅。若香港未能透過大幅度輸入移民，這個大數的背後動力將構成香港經濟消費不足的重大因素。這也是特區政府推出銀髮經濟的因由。

從公共財政角度看，人口老化將加重公共財政壓力。最新數字顯示，領取長者生活津貼，即65歲或以上的長者而符合經濟審查者，有76萬人之多；另外還有2.6萬名在廣東居住（即廣東計劃）及2600名左右在福建居住的長者（即福建計劃），亦每月取得4250元公共福利金，作為減輕他們低收入的困境。此外，還有11萬多長者符合更嚴格經濟審查的綜合社會保障援助（綜援）的受助者，每月平均7000多元的公共福利金。即是說，香港超過半數的長者是公帑支持的受眾，得到不同程度公共福利金的貧窮或低收入長者。這些長者還要政府支持其基本生活開支，又如何支撐銀髮經濟理應較為富裕的消費水平呢！

令人更加氣餒的是，《2019年香港貧窮情况報告》顯示，長者貧窮率達到44.9%，即有54.9萬人；在政策介入後，仍然有32%貧窮率，或39.1萬貧窮長者。這個近40萬貧窮長者的數字，明顯高過領取綜援長者的11萬多人。相信貧窮長者中，有一部分由於社會標籤而申請2013年才設立的長者生活津貼。

公共福利金及貧窮長者兩組數據有出入，只是說明貧窮率及其切線並不是扶貧標準；况且貧窮線只計算收入，沒有計入資產。這些都是國際社會用以量度現代富裕社會貧窮的慣常做法，都是學界的基本常識。領取政府公共福利金之中，俗稱「生果金」的高齡津貼則有30多萬人；相信他們每月1640元的福利金，才是貢獻銀髮經濟的財力所在。

若以長者理財以備不時之需的角度看，政府公共福利金只是針對基本生活的現金開支。長者最擔憂還有兩大項開支，其一是醫療類別，如大病及長期病，還有一些公營醫療自費手術及藥物費用；其二是長期照顧的費用。正如前文所言，東亞的新加坡及日本也有透過長期儲蓄或退休保險的制度設計，亦難於應付醫療及護理開支的問題。

總結

政府除了加強長者人口的勞動參與率（2021年普查數據是14.6%）外，最重要還是填補他們進入銀髮經濟時還需綢繆養老退休、醫療及長期護理的開支缺口。若引入共責的社會保險制度，這個缺口便可彌補。這樣，香港的長者才有餘力在銀髮經濟無後顧之憂下盡情消費。新加坡前車之鑑，長期依賴強迫儲蓄亦應付不了沉重的醫療開支，便是最好的例證。可以說，香港將來務必填補這個社會保險的短板，我們未能準確預測的是時間點而已。當然，香港長者融入大灣區養老也是一個緩衝之計，但這樣做卻無助香港銀髮市場的發展。

註：這裏指世界銀行於2005年提出的社會保障5條支柱制度——「零支柱」是給予貧困長者最低入息的社會救濟制度或國民年金；「第一支柱」是強制供款的公共養老金或退休金計劃；「第二支柱」是強制供款的職業或個人的退休保障計劃；「第三支柱」是自願的個人供款的儲蓄計劃；「第四支柱」是非正式的支援（如家人支援）及其他公共服務如公營醫療的援助。

作者是新範式基金會資深研究員、中大香港亞太研究所高級名譽研究員、嶺大亞太老年學研究中心客座教授

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[王卓祺]