【明報文章】政府推出的「控煙十招」修例草案引發社會廣泛討論，尤其是關於禁加味煙、電子煙等另類煙措施，更是爭議不絕。從過往經驗來看，極端的控煙措施不僅未能有效降低吸煙率，反而帶來一系列負面影響，包括私煙市場猖獗、經濟損失加劇，及對民生和商業活動的衝擊。筆者將從多角度探討控煙政策的得失，以期在健康、經濟與民生之間找到平衡。
前食物及衛生局長陳肇始早前撰文強調，控煙政策的核心目標是保障市民健康，並認為公眾健康是社會及市民最大利益。這觀點固然無可厚非，惟問題在於：公眾健康的「代價」是什麼？ 正如立法會議員江玉歡所言，公共衛生成本是維持自由城市的重要一環，但若過度追求「零風險」，是否意味我們也要禁糖、禁酒，甚至禁食鵝肝和肥叉燒？這種極端的思維方式，顯然與香港作為國際自由商業城市的定位不符。
煙稅政策失當 社會損失難挽回
界外效應（externality）是經濟學中的重要概念，指的是某個經濟活動對第三方產生的非市場化影響。常見例子包括企業研發提升整個行業生產力（正面），又或者在民居附近興建機場對居民造成噪音和光害滋擾等（負面）。相信稍有涉獵經濟學的，都不會感到陌生。
控煙是常見的負界外效應。一講到控煙，通常有人會高舉道德旗幟，認為應該全禁。然而公共政策追求的不單止是道德，而是「社會最佳配置」（social optimum），更不是「過猶不及」或「矯枉過正」。事實上，從政府對香煙抽重稅這項政策看來，當局並不是要全禁香煙。倘要直接杜絕所有人吸煙，政府大可直接禁止任何煙草進口、將吸煙列為刑事罪，任何持有香煙及吸煙者都要拉要鎖。不過政府沒有這樣做，而是以徵稅方式控煙，反映全禁香煙是不可能。
經濟學中有關於「庇古稅」（Pigouvian Tax）的討論，即是對產生負外部性的行為徵稅，使外部成本內部化，從而解決負界外效應問題，達到社會最佳的資源配置。煙稅就是一個很好例子——原本政策目的是通過稅收減少相關行為，亦減少對非吸煙者及吸煙者自身的健康損害，但並非要杜絕所有人吸煙。徵收香煙稅，可以提高香煙價格，使吸煙者承擔其行為對社會造成的健康成本。
陳肇始文章稱：「吸煙及二手煙造成的健康問題每年會導致約82億港元的經濟損失，包括公營醫療系統開支。」既然陳肇始願意講數字，那我們就來看數字。2024/25年度煙草稅收原本預算為逾90億元，但據政府公布的應課稅品稅項資料，最後修訂預算只有38億元，較原本預算減少52億元，即少逾一半，也較前一年度（2023/24年度實際煙草稅收72億元）大跌逾四成。38億元不夠支付「82億港元的經濟損失」。現在公共醫療帳目不堪，醫衛局遂選擇加收公立醫療費用，是赤裸裸向廣大弱勢市民開刀，為政府失誤埋單。
如果「健康無價」，不應從社會效益計算，反煙團體就不應以「加煙稅可大幅增加稅收」作招徠，現在稅收大跌卻又裝作與己無關。從來，控煙政策不應只關注健康層面，而應該以社會全盤利益作考慮。只怪負責控煙的政策局往往只關注自己的政策範疇，缺乏對經濟、民生等層面的全面考量。這種「各家自掃門前雪」的做法，最終只會導致政策失衡、損害社會整體利益。
有公共衛生專家質疑，稅收減少非因轉食私煙；疫情後恢復通關，私煙數上升，是因為疫情時不能帶，疫情後港人自帶19支免稅香煙過關有關。那就撇開疫情，看疫情及社運前的數字。2018年香港各口岸出入境總人次逾3.14億，但2024年香港各口岸出入境總人次約2.98億，未及疫情前。而2018年檢獲的走私香煙有5300萬支，2024年檢獲的走私香煙有3.47億支。出入境人數較少，私煙數目卻是幾倍，那個「每人帶19支煙過關導致煙草稅收下跌」的說法，不攻自破。
私煙市場坐大 加稅效果打折扣
即便吸煙人數在加稅後輕微下跌，完稅煙及私煙要有人吸食、有需要，才有入口。講到稅收減少完全不關私煙事，未免太過武斷。查看數據，2017年本港吸煙人數約67萬，2023年有58萬人，減少約13%（註1）。但2018年完稅香煙為33億支，2024年為18億支，減少約45%。那說明什麼？吸煙人數只少了13%，完稅香煙數目減少約45%，但每人每日吸煙數並無降低很多（2019年為12.7支，2023年為12.1支，下降約5%；註2）。很大機會，就是因為加稅後完稅煙太昂貴，煙民不想交稅，遂轉去吸食私煙。
用以上數字推算，2018年私煙（包括免稅煙）市場只佔約5%，去到2024年已經上升至約三分之一（註3）。這跟公共衛生專家不斷推崇的世界衛生組織說法一樣：「私煙貿易破壞稅收政策（the illicit trade undermines tax policies）。」換言之，加稅不是一點用都沒有，惟私煙將本來加稅的效果大打折扣。公共衛生專家在其他事情上常視世衛為至高無上，但在煙稅這件事上，又選擇無視世衛以上說法。
公共衛生專家常不正視私煙問題，惟私煙不似正牌煙，成分不受規管，對身體健康可能更有害，對公共衛生衝擊更大。公共衛生專家的任務是處理整體公共衛生；漠視、不承認、對私煙「眼不見為淨」，只會令他們持續計錯數、推錯政策。尤其在私煙市場已經坐大的當下，只會恨錯難返。
控煙須兼顧平衡經濟與民生
陳肇始文章又稱：「2007年的室內禁煙令讓餐飲業最初叫苦連天，擔心生意將受重創，結果短短兩年間行業收益反而大增近三成。」但請留意，2007年及後幾年香港經濟暢旺，現在2025年餐飲業卻出現大量倒閉，更傳出欠供強積金，行業失業率亦上升。以前來港遊客是「豪客」，現在卻是「窮客」，不可同日而語。陳肇始薪高糧準，恐怕難以理解民生所需。
陳肇始在任局長時，又在未經深思熟慮下，禁止了另類吸煙產品的轉運，結果重挫香港貨運業，導致經濟損失慘重。其後李家超政府要急急轉軚，為陳肇始收拾爛攤子。雖然後來重新開放轉運，惟業界已損失大量生意合同，國際商家亦對香港政策的一致性感到困惑，好感大減，難以挽回。這一事件反映一個重要問題：控煙政策不僅是健康議題，更是經濟議題。
單單是煙草稅一項，已經有聊不完的爭議；其他措施如禁加味煙和另類吸煙產品，同樣是影響甚深，需反覆辯論及思量。一子錯，滿盤皆落索。倘政策走錯第一步，理論上之後固然可以修正，但現實世界不是在玩「模擬城市」，難以重置（reset）。像是上述的「轉運禁令」，還有多少次軚可以讓香港轉？國際航空樞紐、自由商業城市的地位，豈可兒戲？
控煙政策的初衷是為了保障公眾健康，惟在實施過程裏，必須兼顧經濟與民生的平衡。極端的控煙措施不僅未能有效降低吸煙率，反而可能帶來一系列負面影響，包括加劇黑市活動、擴大經濟損失、衝擊商業和旅遊業。政府應以更宏觀視角，審慎制訂政策，避免因過度追求「零風險」而損害香港整體利益。只有在健康、經濟與民生之間找到平衡，才能夠真正實現控煙政策的長遠目標。
註1：數據每兩年（單數年分）公布
註2：2017年無此數據；2025年2月12日〈立法會十六題：煙草稅〉
註3：以每人每日吸煙支數及吸煙人口推算吸煙量，再以之與完稅煙數量比較，推算市場佔有率
作者是香港大學經管學院講師
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