【明報文章】常聽到有種說法，就是香港處於國際地緣政治的「大氣候」，與香港政治環境的「小氣候」之中。在這個「小氣候」裏，香港正面對公共財政與經濟下行問題。正因為資源緊張，政策措施要做到不得失任何一方，或完全「無痛」，難度只會愈來愈高。在複雜的「大氣候」與「小氣候」之中，政策更需要穩定和一擊即中，這就更加考驗官員的政策協調能力，以及預視政策反響的能力。
近日立法會討論本年度財政預算案，有議員關注機場乘客離境稅由120元增至200元。旅遊界議員姚柏良提出了一個相當精準和切實的問題：「當我們要吸引過夜客時，你就加酒店房租稅；當我們要吸引飛機客時，你又加機場離境稅。這種矛盾，我一直覺得很困擾。」議員的疑問，雖然不影響預算案三讀通過，但就連愛國愛港的議員都不再轉彎抹角，可見某些政策內存的矛盾已顯而易見。
一樣的疑問，一樣的答覆？
回顧過去幾年，政府政策曾出現哪些前後矛盾，甚至因加得減的情况？無論如何先把政策推出來，發現行不通再調整或收回，又會產生哪些公共行政問題？
就姚議員的疑問，財政司長陳茂波回應：「香港從來不是與別人『鬥平』，當然成本效益要關注，我們是與別人『鬥好』，這個『好』包括我們的服務、體驗、方便和接駁。」
邏輯上，減慢加稅的速度是否等同「鬥平」？香港如要「鬥好」，是否就能夠好到「鬥贏」其他鄰近城市？答案見仁見智。惟「鬥好而非鬥平」這個說法，司長並非第一次用到。記得2021年預算案提出股票印花稅率由0.1%上調至0.13%，當日港股急插近千點，司長就表示對香港股票市場的競爭力有信心，亦指出要「搞活」股票市場並非「靠鬥便宜」，而是要「諗計」從政策、制度上創新。
短短兩年後，即2023年，施政報告又把股票印花稅由0.13%還原至0.1%，即2021年8月加股票印花稅前水平。當時施政報告提到，這改變是基於行政長官接納了「促進股票市場流動性專責小組」的建議，而它是「鞏固股票市場競爭力」這個標題下的措施之一。就算撇開股票印花稅調整前後的實際影響不談（因短中長期的股票交投會受不同因素影響），政策解說本身已有前後矛盾——明明在2021年說香港不是鬥平，但兩年後又要透過減稅鞏固競爭力。
兩年間政府已經換屆，但主要的財金官員並未更換。儘管如此，相關措施在短期內卻回到原本狀態。那麼，最初提高股票印花稅的決定是否有誤呢？
少收34億煙稅 是怎樣的概念
另一「因加得減」的例子是煙稅。政府於過去兩年（2023/24及2024/25年度）都增加煙稅，分別加約31.5%和31.9%。據政府公布應課稅品稅項資料，2024/25年度煙草稅收為38億元，較前一年大跌逾47%，亦較原來預算的超過90億元減少逾52億元，即少近58%。
同時，根據公開的海關帳目文件，2024年就反私煙的檢獲物品個案為1125宗，檢獲香煙約5.5億支，較2023年約5.3億支上升約3%。而去年因觸犯與私煙有關罪行而被檢控的人數為1363，亦較前年的1065人多近三成。今年預算案，政府沒有再提加煙稅。
政府少收34億元煙稅，是怎樣的概念？今年3月醫衛局公布涉及住院、專科門診公營醫療等的收費改革，常任秘書長陳松青預料收費改革後，政府所得額外收入約30億元。同樣是與公共衛生相關收支，這邊廂的醫療改革省了30億元，概念上與那邊廂流失的34億元煙稅相若。
可能有人會認為：加煙稅主要目的並非為增加政府收入，而是為加強控煙。這就涉及兩個問題：第一，加煙稅對控煙的邊際效益有多大？從數字可見，吸煙率只輕微下降。第二，加稅後，煙民會因此而戒煙還是會流向吸私煙、白牌煙？要完整地評估政策效益，就不能夠只計算稅收和對吸煙人數的影響，也要考慮更廣泛政策成本，例如加煙稅後，執法部門為加強打擊私煙和白牌煙而投入的資源。
垃圾徵費暫緩，但效益不變？
本屆政府最令人印象深刻的政策「暫緩」個案，非垃圾徵費莫屬。近日環境及生態局長謝展寰被問及這一年的垃圾回收、廚餘收集等準備工作，是否能夠代替垃圾收費的減廢效果，他說「效果相當好」；當被追問回收能否達到垃圾徵費一樣的效果，他說「都差不多」，甚至指「十幾廿年宣傳效果都不大，反而暫緩收費令社會對這件事的認知程度增加」。
這答法確實耐人尋味——用了這麼多資源推一個政策，甚至用大量公帑製造的指定膠袋都要免費派出；最終政策推不到，效果卻「差不多」？
大小氣候不穩 政策準繩度更重要
以上3個例子，或指向了更深層的管治問題：政府的政策協調與預視政策影響的能力，是否需要提高？政府在短期內收回政策，曾被議員稱讚為「從善如流」。「從善如流」總是好事，但更好做法是及早預視政策潛在影響，而不是推出政策之後，發現有問題才調整。
在政策措施推出之後才發現有問題，一般會有幾種調整方法；當中短時間內收回，是最差做法，除了影響社會對政策的信心，亦會突顯政府推出政策前，根本未有深思熟慮。另一做法是「以政策補政策」，惟這種做法卻會令行政成本增加，亦會使政策變得複雜，有違政策應易於理解、容易執行的基本公共行政邏輯。
成功的公共政策，往往是通過微妙的引導，改變大眾行為。在制定政策目標和評估影響時，官員不能只以心中所想作為唯一一把尺。正如近來熱議的控煙政策，透過控煙加強公共衛生，是政府的目標；但影響吸煙者行為的，卻包括心理因素。
回到最初關於酒店房租稅和機場離境稅的討論。假如加稅對旅客沒有影響，禁止管有電子煙又沒有影響，那什麼才會影響他們來港意欲？吸引他們來港的又是什麼？面對財赤，政府希望增加稅收，是情有可原；惟哪些旅客才是我們要吸引的對象？怎樣的政策才能夠補充庫房收入，同時又不削弱旅客來港意欲？近來，有五一假期來港的旅客指香港太多人。我們總不能籠統地說既要吸引「高消費客」，又要吸引「低預算旅客」，最終卻影響他們的旅遊體驗。官員在制定和解說政策時，需有更實在和科學的計算。
作者是公共政策顧問
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