【明報文章】近年香港政府財赤迅速惡化,過往佔財政重要部分的賣地收入斷崖式下跌。2012至2022的10年間,賣地收入平均佔政府總收入的14%,平均約779億元;但在2024/25年度,賣地收入暴跌至僅佔政府總收入1%,約66億元,只剩下約十分之一,形成鮮明對比。此外,印花稅收入亦從過去10年平均佔政府收入13%,因政府「撤辣」而大幅下滑。這兩項是政府重中之重的收入來源,料短期內難以復蘇。
同時,公共開支正急速上升,醫療和退休福利支出因人口迅速老化而不斷膨脹,預料2036年65歲或以上長者將佔全港人口三分之一。政府亦承諾加快興建公營房屋,大部分單位以低於市價兩折租金出租,進一步加重財政負擔。目前有逾20萬宗公屋申請,要解決積壓的需求,預料需興建約20萬個新單位;以每個公屋單位近100萬元成本計算,加上建築成本每年增加,將耗資高達2000億元以上。
短期補救 長遠風險
財政司長陳茂波在最新預算案中提出一系列緊縮措施,包括於2026/27及2027/28年度分別削減2%的公務員編制,料會削減1萬個公務員職位;凍結行政、立法、司法機關及區議會薪酬;在未來3個財務年度每年削減資助大學2%撥款;於未來5年每年發行1500億至1950億元政府債券。
以上措施雖能立即節流,短期內填補政府財政缺口,卻可能削弱本港競爭力,拖累長遠發展。在全球正迎來新一輪科技革命與產業變革之際,各地紛紛加大對人工智能、生物科技等戰略領域的投資,並大力培育人才。此時政府裁減高等教育資源,將影響本地人才培育和大學初創企業孵化,導致本港未能夠把握產業升級機遇。
公務員凍薪,則可能影響公共服務質素及效率。不同研究均指出,高效的政府運作正是香港長期以來吸引外資與人才的重要優勢,令外商和人才得以在短時間內於本港落地。長期凍薪將嚴重影響公務員士氣,削弱政府在招商、基建、社福等多個領域的執行力,進而影響香港營商環境。
隨着美國發動貿易戰禍害全球,國際貨幣基金組織、經濟合作暨發展組織、各大銀行及金融機構紛紛下調全球及中國經濟增長預測。新加坡國務資政李顯龍更警告,關稅戰造成的全球不確定性前所未見,並可能持續5至10年。
長遠而言,關稅戰對香港是危中有機——在動盪、彼此封鎖及背負多重關稅枷鎖的世界中,香港能夠發展成穩定、自由開放、零關稅的樂土及燈塔,惟先決條件是政府要有充裕的財政能力抵禦短中期經濟震盪和衝擊,也要有足夠資源投資基建、創科及支援企業家捕捉商機。
短中期而言,作為全球最開放經濟體,香港難免被外圍震盪波及,相信今年不能達到2%經濟增長預測目標,未來幾年的增長也未必樂觀。政府短中期的財政收入,很可能會明顯低於今年2月財政司長預算案裏的5年中期預測;而公共債務佔香港2028年總產值(GDP)的比重,恐怕會高於政府預測的12%至16.5%。總括而言,未來幾年香港政府財政危機可能比今年預算案的預測更為嚴峻。
今年4月15日港澳辦主任夏寶龍的講話提出警告:美國濫徵關稅及打壓香港,「不是要我們的『稅』,而是要我們的『命』」。香港特區面對國運之戰,不能心存僥倖,需有底線思維。面對可能來臨的嚴峻財政危機,政府要作最壞打算,必須尋找新的收入來源,以確保財政穩健發展和經濟韌性。
更好的選擇:釋放公營房屋的隱藏價值
政府擁有一項尚未充分利用的資產——全港85萬多個公屋單位。若出售這些單位予現有租戶,將可帶來可觀財政收入。倘以市價七五折(約200萬元一個單位)分10年出售,將可帶來高達1.3萬億元,相當於足夠填補14年政府財赤(2024/25年度赤字為872億元)。
這一做法類似英國1980年代推出的「購買權計劃」(Right to Buy)。該計劃讓數百萬名租戶成為業主,從1980至2023年間,英國通過該計劃出售超過200萬個公營房屋單位,將業主比例從58%提高至64%。除了激活了低迷的房地產市場,英國政府更透過出售房屋換取了470億英鎊(約等於4731億港元)以推展其他國家戰略。
對香港而言,類似計劃能夠帶來以下三大好處。
(1)提供向上流動機會,協助公屋租戶積累財富。現時私樓價對大部分公屋租戶都是難以負擔;出售公屋可以提供一個極可負擔的出售資助房屋選擇,讓租戶得以擁有固定資產、累積財富,並提升抗風險能力。擁有房產後,市民可更安心投入工作或創業,甚至在不失去政府補貼的前提下,遷往條件更佳的單位,進一步改善生活質素。
(2)減少依賴福利,釋放勞動市場潛力。目前過低的公屋租金和收入限額,無形中抑制了勞動參與和向上流動動力。公屋租戶為維持低廉租金,害怕因收入超出限額而要捱貴數倍的租金,而不願爭取更好工作,甚至不願全職工作,使大量市民的勞動參與和向上流動動力被抑制。出售公屋則可完全解決這個問題——出售公屋後租戶可成為業主,不再受入息審查限制,市民可先支付5%首期,再尋求更高薪工作或創造額外收入,從而釋放被抑制已久的勞動力,提升整體生產力。
(3)提供財政資源,促進長遠經濟增長。出售公屋所得的收入,可重新投資於基建、教育及人口發展,以維持香港作為國際樞紐的競爭力。國家提出的「十四五」規劃,明確指出了以推動高質量發展為主題;同時世界又正經歷百年未有之大變局,國際政經環境日趨複雜,對國家發展帶來新挑戰。本港需與國家一起應對新挑戰,並實現發展目標,但在如今面對財赤的挑戰下,本港政府入不敷支,因此可以出售未有利用的公屋資源,以換取即時資金,能夠在現今嚴峻環境下協助推展國家戰略,並為本港經濟注入新動能,確保長遠可持續發展。
雖然公共福利政策不是為了賺市民的錢,惟在現今財赤狀况下,政府應考慮其他財政平衡的選項——將重點從興建公屋轉向出售資助房屋,這一轉變將有助改善財政狀况。
近年由於建築成本上升,新建的出售資助房屋每一單位建造成本為115萬元,但在公開市場的售價高達400萬元;即使以七五折出售,每年建設5萬個單位,仍可帶來925億元收入。
重塑房策重點:從公屋轉向自置資助房屋
相較之下,興建公屋則對政府財政構成沉重負擔。現時每個公屋單位建造成本升至97萬元,但最高租金也僅約2000元,未計老化和維修成本,單是造價回本就需長達40年。
擴大資助自置房屋的供應,不僅可讓政府得到穩定現金流、減少依賴賣地收入、避免過度舉債及財政緊縮政策帶來的負面影響,還能夠紓解本港嚴重的可負擔住房短缺問題——這個危機已長期窒礙經濟增長與社會穩定。透過重建失衡的置業階梯,紓解擁擠的公屋租務市場,本文倡議的財政改革模式將重燃社會向上流動的希望,並提升香港對國際人才的吸引力。
香港正處關鍵十字路口
香港政府財政困境並非周期性的低迷,而是結構問題。長期依賴賣地收入,已不可持續;單靠舉債與緊縮開支,無法根本解決財赤問題。相反,政府應善用手上資源,變現公屋資產,將資金投資於基建、科技創新、教育等長遠發展領域,為經濟注入新動能。這不僅符合《基本法》審慎理財、量入為出原則,更是令香港重拾經濟活力的契機。在全球競爭日趨激烈的環境下,香港需要果斷行動,在短期財政穩定與長遠經濟增長之間取得平衡。真正的改革,始於我們重新構想最珍貴的資產——市民的家園。
作者王柏林是港大商學院助理教授、民智行動設計智庫研究總監,牛致行是民智行動設計智庫研究助理,宋恩榮是中大經濟系客座教授、民智行動設計智庫共同創立人
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