【明報文章】這一屆政府相繼制定一系列發展藍圖，並提出「基建先行，創造容量」，意味着我們開始調整過往市場主導、需求驅動的發展路徑，嘗試引入願景驅動的發展模式。不過，長久以來的需求驅動發展模式在港根深柢固，並不會因為制定幾份藍圖就全盤改變。上周筆者分析了本港產業發展跟着市場需求走，曾取得輝煌成就，但亦導致今日產業結構愈走愈狹窄；這種模式亦深刻反映在香港基礎設施建設、土地供應及房屋建設等方方面面。欲解決香港今日面對的種種深層次矛盾，我們需調整發展路徑。
需求驅動的基建建設模式
本港基礎設施建設，在多數情况下同樣是典型的需求驅動模式：有了足夠需求，才去建設。我以地鐵建設為例，分析這種模式的利弊。
香港自1970年代開始建地鐵，早期是在已發展區域去補建（如觀塘線、荃灣線、港島線），自然是「線跟人走」。之後，地鐵線路的拓展開始與新市鎮建設同步推進。政府規劃新市鎮時，會基於未來人口規模和交通需求，來預判並同步規劃相應鐵路及其他公共交通設施，將住宅群及公共服務佈局在這些大型公共運輸系統的沿線，即所謂公共運輸導向型發展（transit-oriented development）。例如1980年代開始發展的將軍澳新市鎮，鐵路路線規劃與社區發展密切配合，鐵路站點周邊和沿線為大型屋苑、商業、社區設施，部分土地以「地鐵＋物業」批給港鐵公司開發建設，最大化利用運輸系統效益，亦鼓勵市民使用公共交通。
不過，新市鎮的鐵路和社區發展於規劃階段雖是「人線同步」，惟到真正建設時依然是「線跟人走」。通常在新市鎮開始建設時，會同步做好地鐵建設所需土地平整和線路預埋，但往往要等到住宅建成、有足夠多的居民搬遷進去，交通需求達到了預期規模，地鐵才會逐步建成並投入使用。例如將軍澳新市鎮於1988年開始有多個屋邨陸續建成入住，惟直到1999年將軍澳線才動工，2002年建成通車，正是典型的需求驅動模式。
這種模式的好處是，鐵路從建成第一天開始就不愁使用量，非常高效，出現「大白象」工程的概率很低。而且過往新市鎮基本上都是居住主導，以居屋、公屋等政府興建的房屋打頭陣，港鐵公司和私人開發商在地鐵沿線建設大型屋苑、商業設施，各個階段的人流量可以預計，這種模式可謂相當成功。
但當面對產業導向的新區時，需求驅動模式的弊端就顯現出來。
2021年政府提出發展北部都會區，作為落實「北創科」這一願景的主導區域。之後當局提出「基建先行，創造容量」理念，陸續為北都規劃一系列交通基建，包括港深西部鐵路、北都公路、北環線、新界東北線等。惟上述路線中，除了早於2014年就落實興建的北環線第一階段有望在2027年通車，其他工程至今全部尚在很初期的階段，建成時間均指向10年之後甚至更遠。
產業發展區基建 難靠需求驅動
在過往居住主導的新市鎮發展中，因為人流量可預計，鐵路可以在最初期就確定好建設方案。居民在鐵路線和站點建設的預期下，願意先鐵路一步入住，當「開荒牛」；而人口到一定規模，鐵路就開始建設，滿足居民預期。很多市民包括我自己，都有過搬入新區時依賴各種交通接駁，之後地鐵才逐步開通的經歷。可以說，這種模式高效益地解決了「雞先還是蛋先」的問題。
但北都不一樣。北都是一個科技產業主導的新都會區，沒有適當的交通通達性和基建配套，企業不會入駐經營。而在無法預估區內企業和人流時，巨額投資的風險很大。鐵路公司「計唔掂數」，不敢貿然投資。「雞先還是蛋先」，成為需求驅動模式下難以解決的困境。
可以說，需求驅動模式在過往居住主導的新市鎮開發中很管用，惟在產業主導的北都卻失靈了。若沒有政府從願景出發的強力驅動，北都發展將會極其緩慢。也就是說，我們提出了「北創科」願景，便需同時引入願景驅動的基建發展模式，用強而有力的政府力量，結合市場資源，落實「基建先行」理念，帶動需求，將產業引導至北都。
土地是一切社會經濟活動的載體，是實現經濟、社會發展目標的重要工具。但在需求驅動模式下，香港過往的土地供給並非由願景驅動，而同樣是遵循了市場需要什麼、需要多少，政府就供應什麼、供應多少的路徑。
政府約每10年做一次全港發展策略檢討。2007年當局公布《香港2030：規劃遠景與策略》，並於2016年更新為《香港2030＋：跨越2030年的規劃遠景與策略》。文件標題有「遠景」、「策略」兩個詞，是否代表這是願景驅動模式？
正如我在上篇所述，願景驅動不單是提出一個願景，還需有落實願景的頂層設計，包括具體時間表和路線圖。細閱《2030＋》全套文件，當中提出了「亞洲國際都會」這一願景；但該願景到底如何定性和定量、落實時間表和路線圖、城市規劃如何配合等紛紛欠奉。細看其中的規劃邏輯，需求驅動模式一目了然。
缺願景驅動土地供應 難配合產業
以土地供應為例，在《2030＋》下的《綜合土地需求及供應分析》報告中，政府正是依賴「市場需求」這把尺，參照制定規劃時的各類用地需求和發展趨勢，預測2030年的需求，然後去規劃相應土地供應。正如該報告序言明確指出，「《香港2030＋》基於現有的數據以及過去和已知的趨勢，為不同土地用途，包括經濟用途、房屋以及政府、機構及社區用途、休憩用地及運輸設施進行了綜合土地需求及供應分析」，「藉此滿足本港的長期發展需要」。很顯然，這是一種從過去和現在的趨勢，去推導未來土地需求的思維邏輯，目標就是供需平衡。故此，現實中尚未出現，或尚未達到關鍵臨界量的發展趨勢，根本不在規劃視野當中。
這樣的模式能有多少前瞻性、策略性？能夠在多大程度上應對未來難以預料的顛覆性發展和革命性創新？過往多年，有多少主動找上門的新型科技企業、高增值製造企業，因超出我們的規劃邏輯，得不到土地和其他配套支持而不得已放棄香港？多少本地一流科研成果只能轉往他鄉去開花結果？由於現實的市場需求均指向「短、平、快」的行業，我們的路自然愈走愈窄。直到近年我們提出發展國際創科中心、推動新型工業化，卻發現沒有充足用地、基建、人力資源等方面的配合，才後知後覺提出發展北都。全球科技快速迭代，世界驚呼「未來已來」，而我們這種依賴現實需求去推導未來目標的城市規劃模式，如何能夠跟上時代？
比較而言，願景驅動的城市規劃是從國際、國家大局出發，通過對未來趨勢的策略預判，提出未來願景，以此作為基建建設和土地供應的依據。若能夠將願景驅動與需求驅動兩者結合，短期結合市場需求，長期指向願景，將能既解決眼前現實問題，又能令我們抓住新發展機遇，一步步走向願景。
事實上，香港在基建和城市規劃方面並非一直都是需求驅動。1989年提出、1991年開始推進的機場核心計劃（即玫瑰園計劃），包括十大建設項目，正是一個願景和需求雙輪驅動的發展模式，為香港之後的長久發展奠定重要根基。下篇詳談。
作者是立法會議員
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