【明報文章】行政長官於2024年施政報告提出將透過立法方式，建立一套住宅樓宇分間單位（俗稱「劏房」）的出租管理制度，符合標準的劏房單位將命名為「簡樸房」。政府把此項規管制度定位為實現「告別劣質劏房」目標的關鍵步驟，旨在透過適度監管，確保出租單位能在合理且安全環境下滿足市場需求。然而，此舉是否意味着政府已實質放棄「香港要告別劏房及籠屋」的長遠願景，目前尚難定論。不過值得注意的是，現行簡樸房規管制度與筆者兩三年前提出的「告別劏房路線圖」，存在不少契合之處。
劏房存續 繫於結構困境
筆者曾指出，香港市民無可避免要接受在未來10至15年「與劏房共存」，因為自金融海嘯以來，本港公屋供應長期滯後，既無法消化歷史積累的住房需求，更難以應對持續增長的新增需求。數據顯示，2013至2022年間，一般家庭的平均輪候公屋時間從2.7年攀升至6年，增幅達122%。儘管近兩年公屋輪候時間略降至5.5年左右，但仍處於歷史高位。
增加可負擔住房供應，無疑是解決劏房問題的根本之道。然而香港城市發展長期受制於土地供應所帶來的瓶頸，覓地建屋周期漫長，已成「老大難」問題。即使政府在北部都會區發展計劃預留的新發展土地，可提供逾50萬個住宅單位，其成效顯現，仍需時日。過渡房屋及簡約公屋等非常規措施雖具緩解作用，但受規模與時效所限，對於整體劏房問題的解決僅屬權宜之計。
「以房（新供應房屋）解房（劏房）」的方法最終是否成功，除取決於新建住房的實際建成量，更關鍵是在於能否有效抑制劏房數量及其住戶規模的擴張。2013至2021年間，全港劏房數量從6.69萬間激增至10.82萬間，增幅達61%；涉及劏房的物業單位數量，同期亦增長逾65%。若放任劏房繼續增多及流轉，將令問題積重難返。
要破解此困局，政府在制定劏房政策時須恪守多重原則：保障居民適切居所權、維護公共安全與衛生、防止執法導致無家可歸等。這些原則之間存在衝突，也屬無可避免。故此政府須權衡緩急輕重，建立科學的決策機制，依據現實條件分階段實施不同措施，按部就班，以務實態度循序漸進地解決本港劏房問題。
截源疏導 雙管齊下
筆者曾提議的路線圖，是以香港在2049年前徹底清除違規劏房為目標，分3個階段。於首階段（2023至2027年），政府以源頭管控為方針。在公屋和過渡房屋供應緊張的現狀下，因取締劣質劏房而衍生的安置問題，難以在短時間內解決。故當務之急是遏制違規劏房數量增加，因此筆者建議實施全港劏房凍結普查與強制登記制度，並立法懲處新建違規劏房的業主、二房東和工程承包商，以遏止違規劏房數目持續增加，並為後續治理奠定基礎。
於次階段（2030至2040年），政府在繼續提供更多可負擔住房的同時，重點阻斷違規劏房在市場流轉。通過取締「高風險」違規單位、懲處相關租賃行為及中介服務，藉以降低違規劏房的流轉性，逐步令違規劏房退出市場，壓縮違規劏房存量。此階段可考慮建立「合規劏房」發牌制度，規範其經營管理。
在前兩階段成效顯現且住房供應達標的前提下，政府於第三階段（2040至2049年）可以多措並舉，整頓劏房市場：一方面確保充足的可負擔住房供應，持續降低市民對劏房的需求；另一方面強化執法，懲罰違規劏房的建造者或經營者，以完成徹底消弭違規劏房的目標。
以上各階段的措施環環緊扣，唯有先做好截源，遏制問題進一步惡化，才能夠透過加大住宅供應，逐步疏導劏房住戶上樓，消化劏房存量，令騰空出來的劣質或不合規劏房單位不能再於市場流轉。否則待安置的劏房住戶沒完沒了，解決劏房問題遙遙無期。
特區政府提出的簡樸房規管制度，除了就劏房訂立居住環境的最低標準，也涉及劏房單位登記、簡樸房認證，及立法懲處出租未經認證劏房單位的人。這些措施似乎跟上述筆者所建議的首階段措施（如登記劏房單位）如出一轍，也同時包括了一些次階段的建議措施（如懲處違規劏房相關租賃行為，及建立劏房發牌制度）。政府旨在通過規管簡樸房租賃，遏制劣質劏房數量持續增加，以收截源之效。
諮詢期雖結束 細節仍待優化
房屋局於2024年12月就政府建議的簡樸房規管制度，開展了為期大概兩個月的諮詢。根據在諮詢期內收到的部分建議，政府修訂了規管制度的一些細節，例如將登記期由原先諮詢文件所說的12至18個月，調整為12個月，令市場可盡快就現時的分間單位做登記。筆者十分贊同有關修訂，因縮短登記期有助政府加快掌握市場上的劏房資訊。
不過，政府能否通過登記掌握全港劏房的全面資訊，值得商榷。如果劏房很難才可整改至達到簡樸房的最低標準，它們的業主沒有誘因參與登記。故此，政府只能通過登記制度去得到那些將來能夠（或者有大機會能夠）通過簡樸房認證的劏房資訊。
當局就簡樸房規管制所建議的罰則不算輕，例如任何人如出租沒有有效簡樸房認證的分間單位，一經循簡易程序定罪，最高可處10萬元罰款及監禁兩年，並可就該罪行持續的每一日，另處罰款2萬元；或一經循公訴程序定罪，最高可處罰款30萬元及監禁3年，並可就該罪行持續的每一日，另處罰款2萬元。
可是，我們不能假設那些不獲認證劏房之業主，會全部因這等罰則而「退場」。政府對這類劏房執法，在所難免。因此，政府仍有需要掌握劣質劏房資訊。可是，簡樸房規管制無疑會令這些劣質劏房變得更隱蔽、更地下化。當局真的要好好想想有什麼辦法、什麼機制，去蒐集與劣質劏房相關的資訊。
政府公布的簡樸房標準，與現行法例的訂明要求有不相符地方。例如《建築物（規劃）規例》規定，任何建築物內每個用作居住用途的房間，由樓面量度至天花板的高度須不低於2.5米，但簡樸房標準則為2.3米。
准「合標不合規」
犧牲居住環境質素
另外，要符合《建築物（規劃）規例》所訂的天然照明及通風規定，用作居住的房間均須設置足夠面積的窗戶，窗玻璃表面總面積不小於房間樓面面積的十分之一，而該等窗總共最少有相等於房間樓面面積的十六分之一；這些訂明窗戶一般需面向街道，或既無遮蓋亦無阻擋的空間。但根據政府的最新建議方案，每個簡樸房可開啟窗戶的窗玻璃面積須不小於 0.1平方米，也容許窗戶面向四邊圍封的天井，惟該建築物的天井最低層須設進出口。
上述兩個例子闡明簡樸房標準與現行法例訂明要求之間，存在若干差異。這種差異可能導致將來在市場上，通過認證的簡樸房有兩種：第一種是「合標兼合規」，第二種是「合標不合規」。那麼，究竟「合標不合規」簡樸房是否仍屬僭建物？如果是的話，那些不合規的簡樸房將來會否被取締？還是政府會修訂建築物條例以配合簡樸房規管制度，使簡樸房標準與法例要求接軌，消除矛盾？
其實，政府要求天井最低層須設進出口，很大程度是基於有進出口可讓人們清理天井垃圾的假設。然而，有進出口是一回事，有沒有人去清理天井垃圾，確保天井的衛生情况，是另一碼子的事。放寬了有關窗戶的規定，放生了不少劏房。同樣，容許合標、合規不同軌，也放生了不少劏房。可是，筆者擔心政府的過分讓步，可能造成香港居住環境質素倒退。
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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