【明報文章】3月28日中午12時50分，緬甸發生7.7級地震，波及泰國和我國雲南地區。截至本周一，已造成逾2000人死亡、3000多人受傷。這場災難對緬甸這樣的發展中國家，無疑構成重大衝擊。
儘管地震是巨大災難，但從「國家建構」（state building）的視角觀察，災害在特定條件下仍可能產生積極影響。「國家建構」是指尚未具備現代化能力的國家增強實力、提升治理水平的過程。筆者在香港大學的博士論文〈透過自然災害進行國家建構：以地震為例〉，系統論證了地震如何存在化危為機、促進國家建構的可能。本文將運用該分析框架，結合緬甸現狀，揭示災害中可能蘊含的國家建構契機。
地震作為國家建構契機的學理探討
理論上看，國家建構通常聚焦於中央政府在稅收、行政、地方控制、合法性與社會動員等方面的能力提升。對緬甸這類中央統治薄弱、地方軍閥割據的國家而言，國家建構不僅是秩序重建的基礎，更是吸引外資與推動發展的前提。
學界對國家建構的動因有不同解釋。Charles Tilly等學者認為戰爭是關鍵推手，因其促使國家建立常設機構、強化稅收與兵役制度，並促進民族認同。另一些研究則強調國內精英的利益取向，如王裕華教授指出，當精英利益與國家發展目標趨同時，他們會主動推動國家能力建設。
筆者則提出第三條路徑：在特定條件下，自然災害亦可能成為國家建構的契機。雖然災難表面上削弱國家能力，但歷史經驗顯示，適度的外生衝擊有時反而創造中央介入地方的合法空間，強化資源調配與動員能力，甚至提升國族認同。
關鍵在於3項因素：
其一，災害地點與強度。若震央靠近首都且災情過重，可能癱瘓國家機制、引發混亂，反而削弱國家能力；若災害發生在地方，並且可控，則為中央展現治理能力創造機會。
其二，中央政府原有治理基礎與反應效率。倘資源不足、反應遲緩，則可能暴露治理缺陷；但若中央與地方已有協作基礎，即使反應稍慢，也能夠透過地方社會力量維持秩序。
其三，災後話語的塑造，至關重要。歷來天災常被視為「天譴」，惟若中央能夠及時賑災、整肅施政，反而可藉此重建政治正當性。如2008年汶川地震，我國政府展現高效協調與全國動員能力，不僅有效救災，也在國內外強化了國家形象與認同。
緬甸地震與中國角色
此次緬甸地震波及廣泛，對本就治理薄弱的軍政府構成嚴重衝擊。軍方罕見地公開對外求援，顯示其應對能力已近極限。長期內戰與軍事衝突，使緬甸中央對多數地區缺乏有效控制，基礎設施落後，國家認同模糊，迄今仍難稱為一現代民族國家。此次災難，勢將進一步削弱其國家能力。
然而此次災難亦可能成為國家建構的契機。正如韓恩澤教授在其專著《強鄰在側》所指出，緬甸的國家建構一直以來深受域外強國影響，因其邊境地區長期處於中泰兩國的戰略輻射範圍。倘此次地震後能夠引入有效外援，或可為重建國家能力創造條件。
中國在此過程裏具關鍵作用。憑藉地緣接近，及物資、人力、技術等優勢，中國可提供即時且高效支援，協助緬甸緩解災後壓力，並深化我國作為負責任大國的國際形象。更重要的是，隨着重建推進，中國可在基礎建設、治理經驗與制度合作等方面發揮長期作用，協助緬甸邁向穩定與發展的正向循環，促成緬甸國家建構的成功。
中緬協作國家建構的具體實踐路徑
在當下的緊急救援階段，我國已提供1億人民幣援助，並派遣兩支救援隊馳援災區，展現大國擔當，也為後續合作奠定基礎。而在未來的重建與國家建構階段，我國可在多重層面發揮關鍵作用。
於基礎建設方面，依託「一帶一路」與「孟中印緬經濟走廊」戰略框架，重點支持緬甸升級交通網絡，推動中緬鐵路延伸至災區，同時協助其重建電力、通訊等核心基礎設施。我國在汶川、玉樹等地的災後重建經驗，可為緬甸提供本土化解決方案。
在治理能力建構方面，通過行政學院、高校等平台，為緬甸政府官員提供災後規劃、應急管理、基層治理等方面的實務培訓，協助其建立穩定高效的基層動員與治理體系。這將為緬甸長遠的國家能力建構，奠定制度基礎。
於產業振興方面，推動雲南邊境經濟區與緬甸震區的產業對接，建立建材、農產品加工、物流等產業集群，透過經濟紐帶促進地方穩定。這種「基建＋產業」模式，可實現「重建——就業——穩定」的正向循環，並深化我國與緬甸的經濟和治理合作。
香港的可行角色與戰略機會
3月29日香港特區政府派出51人救援團隊和帶備9噸物資抵達仰光，並預留3000萬元賑災，展現人道關懷與時效反應。作為國際金融與專業服務中心，香港在緬甸重建中具備戰略價值與制度優勢。
在金融創新方面，香港具備發行基建類資產證券的制度優勢。儘管緬甸市場風險尚存，但若有中央政府支持或擔保，香港可考慮發行以緬甸重建為標的之REITs（房地產投資信託基金），將道路、醫療等基建項目證券化，吸引國際資本參與。香港金管局旗下的基建融資促進辦公室亦可發揮平台作用，促進項目對接與市場信心。
專業服務領域上，香港工程、建築與測量等專業團體具備豐富的跨境經驗，能協助緬甸制訂城市規劃與重建標準；香港國際仲裁中心則可為中緬合作提供法律保障，延伸一帶一路法律服務體系。
在貿易與物流方面，雖然香港與緬甸貿易總量在東盟裏處於中下游，惟可透過展會、配對與物流平台推動緬甸農產及紡織品出口，並鼓勵港資企業參與當地物流和倉儲基礎建設，提升其區域供應鏈整合度。
長遠來看，若緬甸能藉此重塑治理體系，香港可發展為其離岸債券與保險產品定價中心，特別在綠色金融與風險管理領域具潛力。法律、會計與工程顧問公司可先行佈局，搶佔高端服務市場。隨着緬甸國家能力提升，港企亦可與內地企業協同進入能源、電訊等特許經營領域，實現「中國建設＋中國香港營運」合作模式。
當前首要任務仍是救援生命。內地與特區政府的即時行動，不僅展現中國的人道精神與執行力，也為後續合作奠定基礎。短期內以救援為先，中長期則是促進緬甸國家建構的關鍵窗口。中國內地與香港的積極參與，將直接影響其是否能實現「災害——重建——能力提升」正向循環。倘能把握契機，這場人道行動將不僅助力緬甸重建，更可為一帶一路實踐注入新內涵，展現中國方案在全球治理的制度魅力，實現「危中育機」的國家建構目標。
參考文獻：
（1）Han, E. (2019). Asymmetrical Neighbors: Borderland State Building between China and Southeast Asia. Oxford University Press.
（2）Tilly, C. (1992). Coercion, capital, and European states, AD 990-1992. Blackwell Oxford.
（3）Wang, Y. (2022). The Rise and Fall of Imperial China: The Social Origins of State Development. Princeton University Press.
作者是香港大學政治與公共行政學系博士研究生
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