【明報文章】新一份財政預算案的重點是，政府不再等待商界就「北部都會區片區開發」提交的意向書，而宣布將以大型發債方式提速推進北都等「策略性基建工程項目」，稱「不會因公共財政狀况而受到制約」。發債數額方面，預算案料未來5年，每年在「政府可持續債券計劃」及「基礎建設債券計劃」下發債合共約1500億至1950億元。對此，財政司長認為政府債務與本地生產總值（GDP）的比率，將維持在12%至16.5%水平，屬「非常穩健和可控的水平」。
但事實是否如此？相對於司長預期香港經濟將持續穩步發展，不少前財金官員和經濟學者則認為，香港以往經濟暢旺、政府稅項豐收、賣地理想等景象，未來一段頗長時間未必重現。姑勿論我們對此是否認同，惟政府在連年赤字下，大幅發債投資於前景不太清晰的基建，會否將公共財政引向連「警示指標」都闕如的「險境」？
龐大的非顯性債務
上周財政司長在網誌指政府現時債務僅約GDP的9.3%，「未來即使略為提高，亦仍遠低於其他先進經濟體，屬於穩健水平」。他指的僅是顯性債務，不包括例如政府每年向退休公務員支付的退休金。就這方面未來10年的「非顯性債務」支出總額，預計達5600億元（即每年平均支付560億元）。單就這項，便近乎全數抵消政府現時的財政儲備（或正確點而言，政府歷年財政積累）。
其次是政府為其自身及法定機構融資提供的擔保。如政府的中小企融資擔保計劃（部分更是100%由政府擔保），擔保額達1200多億元；亦為出口信用保險局提供違約擔保，金額為519億元。這類「或有負債」及「無撥備負債」，當中有多少有機會變成顯性負債？
去年，西九文化區管理局基於收入未及預期，原先預設收益沒法抵消各項開支，這個曾多次被政府形容為可以「自負盈虧」的項目，最終還不是要建議透過出售住宅以支付營運開支？還有，政府對未來醫療保健和綜援開支的預測，主要是基於實質和名義經濟增長預測及物價變動作為假設。但這預測看來忽略了香港人口急速高齡化的結構轉變，上述開支會隨着愈來愈多高齡人士而增加的同時，稅收來源也會相應減少。
應編製「特區資產負債表」
在香港經濟缺乏發展「勢頭」之下，以步向「財政險境」來形容當前處境，絕不為過。這亦可見於資本市場對認購政府債券的負面情緒——去年原預期發行200億元基建零售債，最後只錄得不足180億元認購。
面對此嚴峻情况，在探討經濟發展方向的同時，包括對政府管治班子實施薪酬調整的「破局」舉措，是絕對需要有的選項。
同時，節流和有效運用手頭上的資產，同屬首要任務。西方國家和內地為了系統地有效識別和利用閒置資產、減少重複建設，及衡量自身財政結構是否穩健，近年皆着手編製國家資產負責表，這對香港同具重大意義。這些地方的經驗還顯示，相關工作如能配合更嚴謹的績效管理和「零基預算」，將事半功倍。
為推動創科產業發展，特區政府近年設立多所科研機構，包括先進製造業中心、微電子研發院、醫療用品製造中心等。這些政府的科研資產之間，在資源運用和研究項目上有否重複？與政府資助的數以百計大學研究和科技產業化項目，有否出現各自為政？今年預算案建議增設人工智能研發院、生命健康研發院、真實世界研究及應用中心，及將制定新型工業中長期發展方案。問題是，政府不是應先有「方案」才決定「設施」嗎？
另外，當啟德體育園投入運作，位於港島的香港大球場還需否保留？此外，民青局設立及管理的關愛隊，與社會福利署同為隱蔽長者提供的服務，人手有否重疊？還有，為方便監察當局基建開支，政府日後的基建項目，可否分為如興建醫院和維修危險斜坡的「民生性基礎建設項目」，與另外的「具回報效益基礎建設項目」？後者的審批和優次排序可盡量以專項方式融資，方便監察。
設「警示指標」 乃重要環節
針對財赤及債務而設的「警示指標」，是財政建設之重要環節。例如定期發布償債成本（debt servicing cost）數據，即政府就償還債權人本金和利息，及與政府其他支出作比較。又例如，可借鏡日本近年較普遍採用和國際貨幣基金組織推介的「主要預算平衡數（primary balance）」，不贅。但由於各地情况不同，特區政府應訂立適應香港情况的指標，自行約束。不過看來最重要的還是認識到，發行公債等同「向孩子借錢」，應慎之。
還有，當年是用市民的錢興建港鐵，惟當港鐵取得上蓋物業發展權及上市之後，收益卻歸股東，漠視對年長「出資人」的回饋，這是否公平合理？再者，是次調整2元乘車優惠，受影響最大的可說是周日或假期乘街渡前往離島旅遊的長者，其交通費動輒數十元，這與原來的計劃及推動本土生態旅遊之初衷，是否相符呢？
最後，還有一個憂慮：去年預算案曾提出為應對財赤，維持公務員編制「零增長」；但其後的發展是，這不包括「編制外」新增職位。今年預算案提出「削減」公務員職位，這又會否是同一套路？
作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所
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