【明報文章】財政司長本周三就會發表預算案。連月來公眾討論得最多的，肯定就是俗稱「兩蚊車」的2元乘車優惠，及公務員是否需凍薪減薪。至於政黨，它們之間最大共識就是建議政府部門再加緊壓縮經常開支。公務員凍薪、重新調整政府工程優次等，都是較多政黨討論的方案。
另一層次的討論則指向政府財政結構與政策方向，例如立法會議員洪雯就透過數篇文章指社會資源嚴重向公屋傾斜，導致基層對公共資源產生更大依賴，令房屋和福利支出飈升；就財政結構問題，港大經管學院副院長鄧希煒指出，若無土地基金的1000億元轉讓、沒有發債那1200億元，實質財赤是頗大的，差不多近3000億元，大家需深思政府在支出上究竟出了什麼問題。然而，這類深層次討論似乎非大眾焦點所在。
2元乘車優惠在2024/25年度撥款預算為60億元，佔該年度政府總開支7769億元的0.77%，卻得到最多關注。大眾把目光放在「兩蚊車」，對官員來說可能是好事——這條戰線的範圍有限，政府只需酌量削減部分優惠，有些市民可能已「收貨」，覺得政府已「做了事」。然而滅赤的公共討論嚴重失焦，對社會整體發展及政府施政而言，真的是好事嗎？
為何大眾聚焦「兩蚊車」
無可置疑的是，「兩蚊車」的討論門檻很低，一般人不需對公共政策或公共財政有很深入了解，已可參與討論。亦有很多人會覺得「兩蚊車」的影響很直接，是市民荷包的錢；相對來說，「1000億」財赤就是很遙遠的天文數字了。「兩蚊車」相關討論中，有一點是特別容易令大眾失焦的：有長者利用優惠「長車短搭」，正在「浪費」甚至是「濫用」公共資源。這類討論既引起一定程度的社會對立，而即使長者真的按政府呼籲減少「長車短搭」，也不會節省很多公共資源。
在人口老化的前提下，「兩蚊車」作為經常補貼，當然不是無討論價值，惟60至64歲受惠者的乘車習慣及不同調整方案到底會為政府節省多少開支，社會卻沒有很多確實和詳細數據作為討論基礎。
筆者執筆時，就有風聲指政府會調整優惠：60歲門檻不變，但每日乘搭上限為8程、車費10元以上變兩折。消息一出，有部分議員就立即指方案會對偏遠地區的長者不公、會影響跨區照顧孫兒的長者等。假設以上就是政府拿出來的方案，其除了動搖部分人的利益外，它到底對減少政府開支有多大實際效果？「調整兩蚊車優惠」並非策略層面的討論，對減低赤字不會產生決定性的影響。
結構性？周期性？
That is the question
政府財赤問題是結構性還是周期性、《基本法》第107條的「避免赤字」到底是指結構性還是周期性，在幾十年前甚至幾年前，或會有人覺得是「空中樓閣」的討論，沒甚迫切性。惟到了今天，問題的答案肯定有實際意義，因為答案會影響整個滅赤策略與未來公共政策優次。
近來有分析指財赤問題是結構性，財政司長陳茂波不同意：「我們有些收入減少，真的是周期性，例如利得稅、土地相關的印花稅、賣地收入，經濟周期過後就會陸續回升。」這是否代表政府只需暫時壓縮開支，待經濟周期過後問題就會迎刃而解？假如司長的研判準確，各大政黨所提的短期措施，包括「政府部門壓縮5%經常開支」、調整工程優次、公務員凍薪等就是合理的，因問題只是暫時性。
不過這裏也有幾個延伸問題。第一，去年預算案預測香港經濟在2025至2028年間，年均實質增長3.2%；到了今年，這個預測是否要隨着中美關係最新變化、市民北上消費習慣等調整？第二，政府現行政策措施能否有效令本港經濟在短期內自發恢復？第三，假設香港經濟真的如司長預期的步伐復蘇，靠經濟復蘇是否就能解決赤字問題？
指政府出現「結構性」財赤的聲音，主要指向幾點：勞動人口萎縮、稅基狹窄、土地作為政府主要收入波動性大、政府經常開支增加等。問題意識不同，答案自然不同。從公共行政角度而言，假如財赤問題屬結構性，解決策略就不應僅是要求部門加緊壓縮經常開支，而應從程序和架構層面入手，改變公共行政模式。例如一些負責處理專項（如簡樸房）的首長級編外職位，是否必需？如何避免項目逾期完成，令開支增加？較為尷尬的是，本屆政府開局時才擴大了整個政府架構，增加政策局數目和官員編制，很難一下子又把架構打回原狀（亦不一定需要這樣做）。但政府至少要知道，過去資源的投放是否達到預期效益。
財赤不止是財政司長問題
除了一套完整的滅赤策略，行政長官也需釐清政策優次。本屆政府相當有為，推出非常多政策和措施，包括簡約公屋、關愛隊、美化18區市容、「日夜都繽紛」等。惟到了當下這個可能出現結構性財赤的骨節眼，社會是很需要政府高層重新調配（recalibrate）政策優次、清楚說明施政理念和重點，讓人知道有限的資源會用在哪裏。
以洪雯議員提出的「社會資源嚴重向公屋傾斜，導致基層對公共資源產生更大依賴」為例，面對這類疑問，政府是否繼續維持現有的公屋、簡約公屋和簡樸房政策措施？維持的理據是什麼？又以教育為例，近年施政報告提出積極搶人才、留人才、培育本地人才及「推進國際專上教育樞紐建設」，惟財赤下，教育相關開支很大機會會調整。政府擬削教育開支，跟其提出的政策目標是否無矛盾，一般人不會很容易就能明白，需高層官員清晰表達（articulate）和解釋。
討論失焦 絕非好事
以上問題不易回答，但沒有答案或任由公共討論失焦，會導致兩個狀况：第一，政策會衍生期望和預期行為，當政府的優次難以服眾，公眾就不會配合政策；第二，本屆政府任期只餘兩年多，而財赤問題不會因為換屆就重新開局。假如本屆政府無完整滅赤策略，問題只會延續到下屆。當財政問題愈趨嚴重，下屆政府是否只能以「無為」狀態開局？雖然新制度為行政機關掃除了一些政治上的障礙，但公共財政和資源上的制約，不會從此消失，最終還是要老實面對。
作者是公共政策顧問
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