【明報文章】前年初,我在本報指出「香港潛藏的公共財政危機」(刊2023年4月4日),呼籲錢應該用在「刀口」上,支出須合乎效益,不亂派錢,不好大喜功。當時新冠疫後,特區政府及社會普遍看好經濟反彈。
自2019/20年度起,政府經營帳目一直處於赤字(見表),資本帳目則自2022/23年度起陷赤,而綜合帳目自2019/20年度以來,除了2021/22年度,持續錄得赤字(已計及發債和扣除還債)。近3年嚴重低估財赤(註1),其中或因對經濟增長過於樂觀而高估收益,如現年度財政預算案(2024年2月)中期預測2025/26至2028/29年度實質平均年增長率達3.2%。
現屆政府求成心切、大興土木、廣開戰線,在在需財。財政儲備由2018年3月底1.1萬億元高位,大降至2024年3月底約7300億元,半年後(去年10月底)再跌至5709億元,只相當於9個月左右的政府支出,跟好景時財儲水平曾足以應付22個月支出,差了一大截。目前立法會及社會均意識到公共財政陷入困境,紛紛主張削支。
究竟財赤屬短期還是長期、周期性還是結構性?要對症下藥,先要明白財赤是一個怎樣的問題。
政府財政紀律
《基本法》第107條規定「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。此乃依據當年(上世紀80年代)港英政府的理財準則,並明顯受到那時經濟學質疑官僚效率、反對「大政府」及鼓吹私營化的公共選擇學派思潮影響。1998年亞洲金融風暴後,特區政府一直以長遠維持收支平衡去落實第107條,而中央政府也予接受。
港英以傳統殖民地「小政府」經營,1970年代起經濟起飛、高速增長,施政哲學由放任過渡至「積極(性)不干預主義」,仍量入為出,藉財盈累積去驅動發展服務型與建設型政府。晚殖時期營造了「小政府、低稅制、不錯福利」的管治神話,形成某種社會契約,但因仍可強勢行政主導,凌駕各方利益,故開支受控。
隨着開放政制,回歸後「需求政治」冒起,無論是地方民生還是工商專業界別利益皆持續膨脹。公共部門易擴難收,從前的模式若要維持下去,既靠理財紀律及責任政治,更賴經濟不斷增長,否則必有收支失衡的一天。
「需索政治」抬頭
財政充裕及財儲溢滿時,各方各界的需索(包括議員們的「爭取」)自多,不同黨派沒有分別,逐利尋租乃現代利益政治的特色。縱使已改變選舉制度、實行愛國者治港,也是一樣。故評估種種需求、善作取捨選擇,乃公共治理必需的能力。管理公帑的官員及監察政府開支的議員,切忌因為錢不是出於自己口袋而隨便慷公家之慨。
官僚體系內部也追逐財政資源,擴能擴權增編制,所以才有學術上對官僚「預算最大化」(budget maximising)行為形態的批判。回歸後特區政府內部的財政紀律,因內外壓力而逐漸鬆弛,且有時出現高層的民粹與花錢解決問題作風;結合各黨派與利益團體「下單」,派錢成為慣常手段去博取好感,助長所謂合理期望,從而增加財政結構上的長期負擔。
有把財赤歸因3年疫情拖累,一方面經濟受挫放緩,另方面政府須加大開支抗疫及撐企業紓民困,變成「雙失」。這雖是實情,但亦存在基於民粹或短期政治考慮而增派發,名目漸多。開了缺口,堵回不易。
過去周期性的經驗
過去經濟處於增長軌道,衰退日子相對短暫,來自經濟利潤的徵稅(入息稅、利得稅、交易稅等)持續穩定;且在市場蓬勃及前景樂觀時,賣地及與土地相關的收益可觀,以2016/17年度(上屆政府之前)為例,賣地收入佔整體政府收入22.3%。
周期性的經驗和智慧是:經濟好景時累積大量盈餘作為財政儲備,以備短暫不景時仍能維持公共服務及支出水平,並透過逆周期措施支撐社會消費與投資,不致生產急縮、失業上升,乃公共理財以至宏觀經濟治理的常識。
發行公債(特別是作為大型跨代基建的融資手段)不應簡化為舉債度日,一切視乎額度和回報。目前香港政府負債水平以國際比較仍處低點,不應過慮(註2)。當然,若舉債成為長期入不抵支的填補手段,而債息還債負擔日增,市場會產生疑惑,國際評級機構也會再評定風險。
概念上財赤不一定是問題,財儲總有需要動用的一天。有時出現連續財赤,引來「結構性財赤」之憂慮(如亞洲金融風暴後),最後也因經濟復蘇較快,被形勢順利解決了。公務員編制臃腫、稅基狹窄等也若老生常談;等到認真去商討如何改革以紓財困時,問題便成過去式,甚至招來批評庸人自擾。
今次政府財赤危機,是否另一次「狼來了」,端視乎以往的經驗假設仍否適用於將來,及公共財政紀律能否改善。若目前香港身處的經濟逆境及財政緊絀仍屬周期性,則總會逆去順來。但今時不同往昔,香港經濟疫後反彈遜於區內其他經濟體如新加坡,當中政府對經濟情况的掌握與駕馭或許出了問題,更為重要的是,過去30年香港賴以維持經濟前進的兩大要素起了變化。
是否另一次「狼來了」
(1)國際地緣政治。以前香港享有某種地緣中立、各方討好的特色;今美中交惡,西方視中國為敵,2019年後外資對香港前途感疑惑,有予看淡。而且全球貿易及生產鏈干擾漸成新常態,香港原有的貿易及物流優勢受挫。大環境逆轉下能否調整以重拾國際上的靈活身段與連接,乃前未所遇的新挑戰。
(2)內地經濟。一直以來「國家好,香港好;香港好,國家(更)好」,已成特區繁榮保障的定律。香港的國際金融中心愈來愈依賴內企內資(北水),旅遊業靠內地旅客,人才也依賴內地;遇到近幾年內地經濟挫折,香港自受打擊,難一枝獨秀。國家經濟以其規模之大及政策調整能力之強,終會走出桎梏,但需一段調整期;而中美對立關係終須找到再平衡點。香港得保韌力,並不忘開拓新發展點。
問題反是:當國家經濟再好時,香港是否仍必然好?不能一廂情願。關鍵在於香港仍否維持獨特性(即能內地城市所不能)及國際化、善用大灣區、具區域競爭力,否則「超級聯繫」、「超級增值」流於虛詞。若特區內向化、內地化,漸失優勢,以往的公共財政基礎,包括以房地產去融資大型基建和開發項目的必勝模式,便難以為繼,既兌現不了與民之社會契約,企業也會信心動搖。近期中央官員已表露對香港情况的焦急(註3)。
還有來自人口結構變化的衝擊——高齡化、生育下降、少子化、扶養率上升,加重社會負擔。近10年教育培訓大幅提升,但勞動參與率(15歲及以上)在下降,勞動生產力放緩;加上2019年後中產移民潮,削弱經濟實力,拖慢增長。人口變化勢必影響消費、生產及市場形態,以至對公共服務和設施的需求。須檢討公共財政背後的社經假設,制訂前瞻的人口及生產力策略。
財赤難逃結構性
從前公共財政反映的社會契約,建基於傳統模式的經濟持續增長,以及較強生產力的人口結構。今天經濟轉型、金融和科技的傳統智慧備受顛覆、內外市場結構急變、人口結構尤其生產力不再一樣時,香港政府面對的財赤危機難逃結構性。財赤不再是周期性的問題,也不止於理財,更涉及政經大局之變及政策選擇之再思。
滅赤常陷兩難,以目前攤子不是短期可達的任務,可定中期目標:一不等運轉,不虛張聲勢,務實創富以開源,有策略、有針對地扭轉經濟處境及國際觀感;二重建財政紀律,節流忌急就章,若一刀切收縮服務和社會投資、公務員及公共機構減薪,牽連過大,怨氣四起,更影響整體消費,不利復蘇。宜先考慮凍薪、精簡機構與程序、減少營商負擔,並認真檢視近年巨額項目的成本效益。削支難免,必有陣痛,高官、議員更應率先與民共渡時艱,才符合「滅赤正義」。
註1:2022/23年度原來預算赤字563億元,最終(計及債券收入去除還債)達1223億元;2023/24年度原來預算赤字543億元,最終達1002億元;2024/25年度原來預算赤字481億元,最新估計為1000億元下。
註2:按國際貨幣基金組織數據,香港的一般政府總債務(general government gross debt)與GDP(本地生產總值)比率為11.3%,而澳洲為49.6%,日本248.7%,韓國54.3%,新加坡175.8%。
註3:中央港澳辦主任夏寶龍多番強調要集中精力拼經濟、對接國際化;中聯辦主任鄭雁雄表示「內聯的本錢是外通,融入的優勢是外向,香港的國際化優勢只能強化不能削弱」。
作者是前運輸及房屋局長(2012-2017)、香港教育大學前校長(2008-2012,時稱香港教育學院),現為教大公共行政學講座教授及顧問
■稿例
1.論壇版為公開園地,歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至forum@mingpao.com,傳真﹕2898 3783。
2.本報編輯基於篇幅所限,保留文章刪節權,惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節,請註明。
3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法(可用筆名發表),請勿一稿兩投﹔若不適用,恕不另行通知,除附回郵資者外,本報將不予退稿。
4. 投稿者注意:當文章被刊登後,本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權,本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體(包括電子媒體,如互聯網站等)。此外,本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。
(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)