【明報文章】要打造香港成世界級的宜居城市、旅遊之都,樓宇安全是不可忽略的重要一環。不過樓宇失修、僭建猖獗等問題,一直困擾香港市民;屋宇署的執法效率低,也一直被人詬病。為落實2023年施政報告中有關修訂《建築物條例》的計劃,發展局於去年12月中向立法會提交相關修例建議,並於12月底展開為期兩個月的公眾諮詢。
其實,是次修例的其中一個主要目的,是解決法定命令及通知遵辦率低的問題。這個問題似乎是老生常談,過去的審計報告也已經指出有關情况(註1)。「檢控難、罰則低」正是這個問題的癥結,究竟政府能否對症下藥?
善用政策窗口期 事半功倍
在現實中我們經常看到,一些政策倡議看起來理據充分,但卻無法落實推行。同樣的政策倡議,在不同時機提出,其結果卻有天壤之別,這都可能跟「政策窗口期」有關。
「政策窗口期」一般是指提出新政策或革新現有政策的最佳時機或關鍵時期;窗口期提供有利條件,往往能夠令政策推銷或改革事半功倍。
就以強制驗樓及驗窗計劃為例。港英政府早在上世紀90年代,參考了新加坡政府規定樓宇業主須聘請合資格人士定期檢驗其樓宇結構的做法,着手研究在香港推行強制驗樓及驗窗。不過,擾攘數載後,政府只在1997年推行了自願驗樓計劃。但該計劃始終未能得到如期反應,最後悄悄地消失了。
隨後,2003年SARS襲港,喚起公眾對大廈管理及維修的關注。於是,當時特區政府順勢在2003年及2005年,分別就「樓宇管理及維修」和「強制驗樓」展開公眾諮詢。縱然諮詢結果顯示,推行強制驗樓及驗窗計劃乃社會共識,政府亦開始草擬法例,但當時香港的經濟及政治環境,加上普羅大眾對樓宇安全的關注逐漸消退,令政府未能夠得到各界廣泛支持,因而在立法工作中裹足不前。
然而,於2010年發生了造成4死2傷的土瓜灣馬頭圍道塌樓事件,為政府提供了一個千載難逢的窗口期。政府把握了這個契機,順利讓立法會通過《2010年建築物(修訂)條例草案》,作為強制檢驗計劃的法律基礎。
筆者認為特區政府應該借鑑過往經驗,趁大眾對紅山半島僭建、華豐大廈大火等事件仍記憶猶新,真的要好好把握時機,爭取不同的持份者支持,加快推進修例工作。不過,快歸快,政府所提出的修例建議,也要合情合理。
罰則變改 有助提高遵辦率
鑑於清拆令和強制驗樓及驗窗計劃的遵辦率欠理想,發展局擬引入定額罰款,例如針對不遵辦驗樓通知,引入6000元定額罰款;針對未按規管而開展的新小型工程,或未經檢核的現存「小型僭建物」,就不遵辦清拆令,引入1萬元定額罰款。發展局同時建議,針對不遵辦不同法定命令提高有關罰則,例如針對嚴重僭建物,不遵辦清拆令的最高罰款則會由20萬元及監禁一年,提高至30萬元及監禁兩年;如仍不遵辦和再次定罪,則提高至60萬元及監禁兩年。
另外,發展局建議引入新罪行,對逾期未遵辦驗樓、驗窗通知或法定命令,而樓宇外牆或其伸出物、窗戶有損壞而導致傷亡或財物損毁,最高罰款30萬元及監禁一年。
筆者十分支持上述有關引入定額罰款、提高罰則及引入新罪行的建議,因為現時的罰則太低,對不遵辦者來說,即使被定罪也不痛不癢;加強罰則,有助阻嚇業主漠視屋宇署發出的法定命令或通知。不過,提高檢控率及檢控成功率也同樣重要,否則罰款水平再高,也是「紙老虎」。引入定額罰款並不是新鮮事——現行法例對不遵辦驗窗通知已設立定額罰款;此舉可以簡化檢控程序,提升檢控率。
此外,降低搭建僭建物罪行的檢控門檻,亦屬可取。在《建築物條例》現行條文下,要證明有關人等在「明知」未獲屋宇署批准而搭建僭建物,才能夠成功舉證檢控他們,檢控門檻相當高。所以,如果在條文中刪除「明知」字眼,業主再難以辯稱僭建工程由專業人士全權處理而規避責任,檢控成功率必能大大提高,僭建問題理應會有所收斂。
遣詞用字難看清意圖
根據現行條例,建築事務監督沒有被賦予權力,就僭建物給予具追溯力的批准或施工同意書(註2)。換句話說,建築事務監督無權把現存僭建物合法化。政府是否在是次修例當中觸碰這個大原則,備受關注。政府擬新增更多與市民日常生活相關而風險低的工程(例如在指定高度以下的可收合遮篷和晾衣架)為「指定豁免工程」種類,現存的此類工程不再視為僭建物而發出清拆令。
另一方面,政府提議把現行3項檢核計劃整合為一個綜合計劃,並擴大可檢核範圍,容許業主就修訂法例生效之前已經搭建的「小型僭建物」(例如符合指定尺寸的簷篷和冷氣機支架),由註冊建築專業人士或註冊承建商進行一次過檢核後予以保留,屋宇署不會把此類工程視為僭建物而發出清拆令(註3);3年寬限期過後,屋宇署會逐步對未檢核的「小型僭建物」採取執法行動。
上述兩項建議,是否變相放生或特赦現存的小型僭建物,見仁見智。政府從簡、從寬處理小型僭建物,方便市民,可算合情。但是,「現存的此類工程將不會再被視為『僭建物』」而發出清拆令,是否等同把此類工程合法化(legalisation),還是「無限期容忍」?後者在本質上實為「除罰化」(depenalisation)——小型僭建物本身仍屬不合法,只是僭建者不會受到刑罰。
修訂條例實施之後,輕微僭建物及經檢核的小型僭建物合法與否,影響深遠,也有機會對物業交易或大廈管理等帶來不少爭拗。政府在諮詢文件中含糊其辭,究竟是否刻意為之,筆者不得而知。或者,政府是想多留一點空間,讓公眾思考和討論吧!
政府所建議處理小型僭建物的方法,能否真的令屋宇署集中資源打擊嚴重僭建個案,筆者有所保留。那些方法,或能夠為屋宇署爭取3至5年的喘息時間。可是在往後日子,屋宇署還需處理大量市民呈交的檢核資料,並跟進相關的抽查及執法工作。筆者擔心,屋宇署到時會像推行「新界豁免管制屋宇僭建物申報計劃」時的情况一樣,未能適時跟進個案,令業主誤以為不遵從清拆令亦不會有法律後果(註4)。
資源人手現缺口 創新求變成關鍵
筆者曾在屋宇署當見習屋宇測量師,適逢SARS肆虐香港,屋宇署現存樓宇部的職員每天戰戰兢兢,穿梭全港各區,檢查樓宇排水系統之情境,筆者還歷歷在目。屋宇署職員多年來捍衛香港樓宇安全,實在是功不可沒。執法行動成效不彰,可以歸咎於政策或制度上的缺陷,也可能是資源不足所致。究竟屋宇署資源、人手是否捉襟見肘,很難有一個客觀判斷。然而,在2013年,超過200名屋宇署員工因不滿工作量大而發起罷工,這種情况在香港政府部門中確實罕見。不過,面對連年財赤,要政府給屋宇署大幅增撥資源,即使不是天方夜譚,也屬強人所難。如何更有效地運用現有資源,去應付日益繁重的工作量,是現屆政府不同部門共同面對的挑戰。
要擺脫困局,屋宇署必須創新求變。事實上,屋宇署已經開始採用無人機巡查樓宇外牆,通過人工智能,將蒐集得來的影像自動化生成外牆問題報告,識別安全風險,從而決定是否需要由政府承建商開展緊急工程。署方應該着手研究,將有關技術應用在識別僭建物上;如能成事,便有望可以精簡樓宇巡查工作,騰出更多人手去負責跟進積壓下來的個案及檢控工作。
其實,《建築物條例》自1955年制定以來,除了在推出強制驗樓、強制驗窗計劃及小型工程監管制度之外,多年來都小修小補。這次建議的修例,實屬重大修訂,涵蓋面十分廣。但因為篇幅所限,未能一一討論,敬請見諒。新春將至,筆者在此祝願香港百業興旺、人人安居樂業。
註1:參閱《審計署署長第四十一號報告書》及《審計署署長第六十四號報告書》
註2:參閱屋宇署發出的《認可人士、註冊結構工程師及註冊岩土工程師作業備考》中「APP-47」章
註3:根據政府提議,符合指定尺寸的招牌,則須通過定期檢核才予以保留
註4:參閱申訴專員公署2023年發表的《主動調查報告:政府對新界豁免管制屋宇違例建築工程所採取的執管行動》
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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