【明報文章】自早前財政司長陳茂波說本財政年度可能會出現千億赤字後,滅赤就成為社會輿論頭號議題。大家就如何減少赤字以至消滅赤字,提出不同主張。但我卻想問可能顯得很幼稚的問題:到底為何要追求滅赤?
特區政府視滅赤為頭等大事,今次不是第一次。由1998/99年度起,特區政府在5個財政年度中有4個年度都錄得赤字。到2003年,首任行政長官董建華在施政報告用了不少篇幅討論滅赤,而且表明自己和問責官員會減薪一成,以「顯示與市民共渡時艱的決心」。同年財政預算案,時任財政司長梁錦松清晰表明,計劃在未來4年內節流和開源各200億元,務求在2006/07年度達到收支平衡。
值得留意的是,當年董建華在施政報告有解釋為何要減赤,他表明「解決香港經濟問題,首先需要解決財赤問題」。
廿多年前經濟復蘇
不能夠歸因於滅赤
董建華有此一說,其實反映了20多年前的全球精英主流思想。當年梁錦松的預算案亦引用了國際貨幣基金組織,為他的滅赤主張提供支持。他說:「國際貨幣基金組織代表團上月到港作周年訪問時,便明確指出『香港財政狀况持續惡化是導致宏觀經濟存在潛在弱點的主因。』」簡單來說,赤字被視為經濟蕭條的因素,因此要振興經濟,就要滅赤。這就是典型「新自由主義」思維的體現——政府縮減規模,經濟就會增長。
而這種主張,最後被證實是合理的嗎?經過2003年疫情打擊後,特區政府將滅赤目標限期延後兩年,至2008/09財政年度。但後來出乎意料的是,經濟復蘇造就了政府迅即在2004/05年度就錄得盈餘。而該年度的政府開支,比起疫情前的2002/03年度還是有增長的。因此,如果說2004/05年度恢復盈餘的主因是緊縮政策成功,實難有說服力。
隨着經濟重回增長軌迹,由2004/05年度起連續15年,政府都有盈餘。當然,高度依賴資產市場的經濟增長,有它的嚴重缺陷,而當下政府亦在努力擺脫這個經濟結構。但這裏的重點是,20多年前的經濟復蘇不能歸因於緊縮開支和追求滅赤。
凱恩斯主義與新自由主義
在國際層面,2008年世界金融危機更是擊潰了對「小政府」的迷信,包括中美在內的各大國都想方設法透過增加公共開支和其他的政府干預行為以挽救經濟。據說,著名經濟學家、力推新自由主義的佛利民(Milton Friedman)和美國時任總統尼克遜,分別於1965年和1971年說過「我們都是凱恩斯主義者了(We are all Keynesians now)」。
經濟學家凱恩斯的主張,與一般自由主義者不同:他認為在經濟蕭條時,政府要不惜承擔赤字、增加開支以促進經濟活動,使經濟復蘇。「We are all Keynesians now」這句話代表的是,及至上世紀70年代初,凱恩斯的主張在資本主義世界是共識。但後來主打「小政府」的新自由主義取代了凱恩斯主義,成為1980年代起的正統顯學。然而到2008年後,「We are all Keynesians now」又變回流行語。「政府有赤字或者開支太大會導致經濟蕭條」這想法,不再是金科玉律。
本月10日國際貨幣基金組織代表團發表了新一份針對香港的總結文件;與22年前不同,政府的財政狀况沒有被視為香港經濟增長未夠理想的原因。該文件甚至以「充裕水平」形容特區政府財政儲備,同時也沒有建議政府要盡快滅赤或削減開支。高息環境、房地產市場低迷、貿易局勢等因素,才是被該代表團視為影響香港經濟的負面因素。
需考慮滅赤措施的代價
抽空來說的話,對任何一個政府、組織和個人而言,沒有赤字一定比有赤字好。惟當政府自己和社會主流都對近年香港經濟增長率不滿意時,施政者更要考慮的是:滅赤措施是否會帶來更沉重代價?
其實,凱恩斯主義的基本邏輯並不難理解。經濟下行意味着個人和企業會減少消費及投資。這個時候,政府就要直接代替個人和企業去消費及投資,又或者想辦法令個人和企業有足夠本錢及信心去增加消費、投資。此外,一些公共開支實際上也是對社會的長遠投資。例如教育和醫療的資源投放,既可令一地有更高生產力和更健康的勞動力,長遠而言也可提升社會每個成員的生活質素;有用的基礎建設,也可以令民眾享受更便利的生活。
政府在此刻如果視滅赤為最重要任務,很可能對經濟增添不利因素,長遠來說甚至會累積嚴重的社會問題。以下簡介兩個相當切身的例子:
特區政府矢志要削減公共開支,早在1998年施政報告已有端倪。當時董建華推行「資源增值」計劃,目標之一是要在4年後,將各政府部門和公營機構的運作成本減少5%。這是後來政府和公營部門力推外判制度的背景之一。結果香港的在職貧窮問題日益嚴重,後來反而變成制訂法定最低工資的助力。另外,今天醫生不足有如社會共識。在削支大潮下,教資會於2001年起一度削減醫科生名額,也是遠因之一。
應先問「為何要削赤滅赤」
我不是主張政府在未來一年不應該開源節流。富人和利潤特多的企業,絕對有能力和應該繳更多稅。如果有工程是嚴重破壞環境,又未必能夠改善市民生活質素,不再上馬也很應該。但政府在為削赤、滅赤做準備,坊間各路人馬為之建言時,是否應先問一個問題:為何要削赤滅赤?如果不正視這個問題的答案,就將削赤滅赤視為頭等大事,那很可能會忽視削減開支帶來的副作用。
作者是理大專業及持續教育學院社會科學、人文及設計學部講師
(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)