觀點

何濼生

何濼生:財赤下的稅制檢討

【明報文章】香港政府當下的確已出現結構性的財赤,原因是好一段時間我們都錄得巨額財赤,而且是多年的逾千億元財赤。雖然財政司長陳茂波稱今個財政年度(2024/25)財赤應是1000億元以下,他卻把近千億元發債收入視作政府收入。這做法跟我們過去做法不同,也跟一般國際做法有異。始終發債要贖回,也要付利息,性質跟其他收入不同。

收入不穩稅基窄 都不是問題

過去不少人以地價收入不穩定和香港稅基太窄為由,建議引入銷售稅。銷售稅是常見稅種,歐美、中國內地、新加坡等地均有。但收入不穩定和稅基窄都不是問題——在過去相當長時間,本港地價收入儘管不穩定,卻平均每年都為香港政府帶來好幾百億甚至上千億元收入。無論如何,只要財政長期收支平衡、有可持續性,短期出現波動性的赤字不是問題。

至於所謂稅基太窄,也反映本港少數人收入高、多數人收入少的事實。按照能者多付(ability to pay)稅務原則,根本有理由不向收入低的多數人徵稅。

不少人提出:香港行高地價政策的做法要改變,引入其他收入來源才是正路。但我不認為香港政府有行高地價政策。香港地價高,主要反映香港有競爭力、吸引力,因此很多企業和很多高收入人士都喜歡長駐香港,帶來土地需求。

至於土地供應方面,也不見得政府刻意減少供應去抬高地價。大家應該記得,前特首董建華上任後曾建議每年建樓8.5萬個單位,並積極覓地;大家也應記得,前特首梁振英建議在郊野公園邊陲地帶取小量土地建樓,想法提出後遭很多人反對;還有「土地大辯論」提出在馬料水填海約60公頃,連同沙田污水處理廠搬遷至附近的沙田女婆山岩洞後騰空的28公頃土地,合共有88公頃土地可供發展,卻也受地區人士反對。

倘行高稅率政策

地價樓價必大跌

筆者在本版探討本港財赤的第一篇文章指出,高地價和低稅率「兩者如影隨形,客觀規則根本否決了低地價低稅率的可能」(〈如何應對香港的財赤(上)〉,刊2024年12月30日),可以說:政府地價收入巨大,造就了香港低稅率。要是香港行高稅率政策,最高邊際稅率由17%提升至像美國的37%,又引入像歐盟的15% VAT(value-added tax),本港土地價格和樓價肯定會大跌。

美國政治經濟學家兼社會運動家Henry George(亨利.喬治)提出:一個地方政府若效率高,為當地居民提供本地的公共服務(local public good)效益高於成本,政府就有條件向地價徵稅;而地價帶來的稅收,已足以應付提供本地公共服務的成本,毋須再加徵任何其他稅項。這理論促使他倡議單一稅項運動(single tax movement)。

筆者曾撰文指出,本港低稅制度反映單一稅項的作用。Henry George的構想引發了很多研究,諾貝爾經濟學獎得獎人Joseph Stiglitz,以及Richard Arnott,也為「亨利.喬治定理」(Henry George Theorem)提供了進一步的理論基礎。內地也有學者指出,基於「亨利.喬治定理」的「土地財政」不會損害購房者利益,因為雖然購房者為地方政府間接支付了費用,卻因城市建設得以改善而受惠,恍似用者自付而已。

絕對不宜上調利得稅率

鑑於香港政府財赤嚴重,有人建議上調利得稅率。筆者並不同意;筆者反而主張降低甚至取消企業利得稅,而改為向個人收取的企業派息及向變賣資產所得的資本增值徵稅。利得稅對企業經營和企業來港影響巨大。企業的盈利為企業擴張業務提供動力;利得稅低,對吸引外來企業和鼓勵本地人創業都很重要。近年各地都爭相降低利得稅,但為了不至太影響財政收入,多國同意了一些規矩,提出了全球起碼稅率的要求,避免稅基過度侵蝕(Global Anti-Base Erosion Model Rules)。可見,絕對不適宜提高利得稅率。

取消企業利得稅,當然是說易行難。但老實說,一切稅負的擔子最終是人。企業承受的稅,終究還是人要承受。若企業因稅後盈利減少,或會減少擴張甚至收縮,或會減少研發,或會削減人手、員工薪酬和派息。既然如此,倒不如索性不徵利得稅,而改為直接向人徵入息稅和資產增值稅。

能者多付 可減仇富情緒

鑑於特區政府財赤嚴重,而現時17%的最高邊際稅率,比上世紀曾維持多年的25%低出很多,亦大大低於其他國家或地區(新加坡是24%,內地是45%)。把17%回調到20%甚至25%,絕不會背離《基本法》提及參考沿用英治期間的「低稅」精神。由於20%至25%仍屬甚低,且香港無銷售稅,有理由相信不會損害香港競爭力。

我建議增加稅率的累進度之同時,應取消標準稅率制及大幅擴闊稅階。如此,絕大部分打工仔都可獲減稅。至於收入在全民最高10%的人,稅務負擔將會漸次增加;而最高收入的0.1%人士,邊際稅率可提升至25%。我的初步建議是,年收入200萬元以下的人可獲減稅或不用加稅;年收入在200萬元或以上的漸次加稅;2000萬元或以上的收入邊際稅率可加至25%。

由於收入超高的人的收入,多基於某種形式的「獨家要素」(scarce factor),例如超常的球技、個人魅力、特殊背景或地位、地皮或物業位置等。超高收入並非靠一時的勞動力或氣力,因此邊際稅率雖高也不會影響個人的工作熱誠。能者多付的稅務原則,應可減低仇富情緒;降低利得稅,更可改善本港營商環境。

參考文獻:

(1)Ho, L. S. and Wong, W. C. G. (2020), Taxing land rent, lowering other taxes: the case of Hong Kong. Asian Education and Development Studies, 9(4), pp.521-533.

(2)Ho, L. S and T. L. Zhang (2016 ), Tax Reform for a Fairer, More Vibrant Economy. Modern Economy, 7, 881-893.

(3)Richard J. Arnott, Joseph E. Stiglitz (1979), Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size. The Quarterly Journal of Economics, 93(4), pp.471-500.

(4)王智波(2019),〈為什麼中國擁有更好的基礎設施?——基於亨利.喬治定理的一個理論分析〉,載「深圳社會科學」網頁

作者是嶺南大學經濟系及潘蘇通滬港經濟政策研究所兼任研究教授

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[何濼生]

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