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江玉歡

江玉歡:香港能否重塑審慎理財典範

【明報文章】隨着2025/26年度財政預算案發布在即,社會各界對預算案的討論愈發熱烈,觀點各異。當下香港政府財政面對千億赤字困境,本地經濟復蘇步伐遲緩、未達預期。在此雙重壓力下,政府運用財政手段緩解經濟困局的責任艱巨,民眾對政府的期望也水漲船高。

從全球範圍看,據港大經管學院《香港經濟政策綠皮書2025》,香港政府赤字規模僅次於意大利,位居世界第二,美國、英國、法國等大型經濟體緊隨其後。相較於這些經濟規模龐大、發展模式多元且應對財政壓力經驗豐富、工具多樣的國家,香港作為中國的特別行政區,經濟總量較小、發展模式較單一,在赤字排名中顯得頗為棘手。

在公共財政預算領域,妥善協調公共開支與本地生產總值的關係,對經濟增長具關鍵的刺激和引導作用;而這一作用的成效,取決於公共開支所產生的社會效益。香港素以財政穩健聞名,但也曾遭遇高額赤字。例如在2002/03年度預算案中,受亞洲金融風暴衝擊,香港經濟下滑,預計下一財年出現財政赤字的可能性較大。

彼時,政府憑藉雄厚財政儲備且無負債壓力,果斷採取擴張性的財政政策,擴大投資支出,並允許在2004/05財年持續赤字,積極推動經濟復蘇,而非因為赤字而畏縮不前。

這一舉措,源於對本地財政儲蓄體系的嚴格遵循。早在1964年港英政府時期,財政司郭伯偉(John James Cowperthwaite)便設立財政儲備系統,明確將一般收入帳目(公營部門現金基礎會計制度下的現金帳目)餘額界定為財政儲備,並規定在編製預算時,於一般收入帳目餘額中,預留相當於預算經常開支一半的金額作為基本財政儲備(basic fiscal reserve),非緊急情况不得動用。此後,香港政府持續優化該制度,其審慎理財原則一度成為眾多國家和地區的典範。

香港與星洲的反差

然而時過境遷,與香港經濟特徵相近的新加坡,如今其政府財政盈餘位列全球第四;瑞士、盧森堡等金融中心財政狀况亦十分穩健,香港政府赤字現狀與之形成鮮明反差。

僅以新加坡為例,星洲在財政預算管理上實施嚴格的長期規劃與動態調整機制,其制訂財政預算時,會基於對未來5至10年甚至更長期的經濟發展趨勢預測,合理安排公共支出與儲備資金的比例關係:在經濟繁榮期,適度增加財政儲備積累,並嚴格控制政府債務規模;經濟面臨下行壓力時,審慎評估經濟形勢,針對地調整財政政策。

香港調整財策 面對多項挑戰

相對應的,面對高額赤字與缺乏新增長點的經濟結構,香港政府長期奉行的審慎理財原則是否依然有效?是否需針對財政準則策略,做更加與時俱進的調整?

對香港而言,當前經濟困境下財政政策的調整,面臨諸多挑戰。一方面,經濟結構單一使政府財政收入來源相對集中,在傳統支柱產業如金融、貿易受到外部衝擊時,財政收入銳減,例如全球經濟波動影響金融市場活躍度,導致金融行業相關稅收減少,進而影響政府整體財政收入。另一方面,雖然政府有財政儲備,但在動用儲備應對赤字和刺激經濟時,需謹慎權衡。若過度依賴儲備而不解決經濟結構問題,可能會陷入財政可持續性的危機。

財政司長不應盲目樂觀

實際上,對任何國家或地區而言,靈活運用財政政策的前提是擁有穩固的財政儲備。充足儲備可使財政政策的實施更具彈性,即便經濟低迷、財政收入減少,政府也能依靠其支撐,增加民生領域開支、降低稅收,穩定經濟,助力復蘇。因此在當前財政困局下,財政司長不應盲目樂觀——削減非緊急公共開支應是首要任務,切不可在經濟彈性有限時加重基層市民負擔,將政府困境轉嫁於民。

回顧香港政府制定財政預算的歷史進程,經歷半個多世紀的發展與完善,政府始終秉持「量入為出」理念,其靈活性體現在不拘泥於單個財政年度的收支平衡,而是着眼於經濟周期的整體平衡。如今香港的經濟與政府財政狀况,眾多專家學者認為即屬於上述經濟波動周期,儘管早年受疫情衝擊,但經濟基本面的邏輯並未發生根本改變;核心問題在於香港經濟結構亟待調整。

在此背景下,政府需審慎判斷香港走出經濟下行周期所需的時間與成本,同時思考當下是否已達到動用基本財政儲備的緊急節點。這些問題不僅是議員的關注焦點,也是廣大民眾的關切所在。

換言之,在新一份財政預算案中,財政司長除了籌劃常規的資源分配,更需對這些深層次問題予以清晰回應,為香港經濟的長遠發展謀篇佈局。

作者是立法會議員

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[江玉歡]

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