觀點

洪雯

洪雯:欲擺脫財赤困境 香港須推行深層次改革(四)

【明報文章】上周四,我嘗試分析香港建築工程「又貴又慢」的兩個原因,包括體制和人的因素,導致行政審批低效、行業難創新。尚有第三個原因,就是本港勞工成本高。因工程工期太長,且省人力的新技術、新手段難獲採用,本港工程因此需更多人力、工作更長時間,成本自然貴。但還有一個因素就是本地勞工不足,勞工隊伍很不穩定,且工人薪金快速上升。

據勞福局《2023年人力推算報告》,2023年本地勞動人口整體欠缺約5萬人;2028年短缺增至約18萬,尤以熟練技術人員為甚。勞動力供應不足,在香港周邊經濟體如日本、新加坡、澳門等都出現。但本港勞工短缺,伴隨着低於周邊經濟體、且持續下降的勞動人口參與率(labour force participation rate, LFPR)。

香港勞動人口參與率

顯著低於周邊經濟體

LFPR即勞動人口(正在就業或積極尋找就業崗位的人)在15歲及以上人口中所佔比例。LFPR深刻影響社會生產力:LFPR愈高,代表社會中積極參與經濟活動的人口比例愈高、經濟發展動力愈足;LFPR愈低,代表社會中被動地依靠其他人撫養或依賴社會福利的人愈多、社會負擔愈重。香港未來需要增加人口,惟我們更需充分發掘現有人口潛力,提升LFPR。

本港LFPR在1984年8月達到峰值66.5%後一路下跌,到2024年9至11月跌至56.9%,下跌近10個百分點,且顯著低於周邊經濟體。比如,本港LFPR比新加坡(2023年12月68.6%)低11.7個百分點,也顯著低於內地(2023年12月66.4%)、澳門(2024年10月67.8%)、馬來西亞(2023年12月70.5%)、印尼(2023年12月69.3%)、韓國(2024年11月64.6%)、台灣(2024年11月59.3%),且一直處於持續下降趨勢。

很多人將此歸咎本港嚴重老齡化,但若與日本這個超級老齡化社會比較,香港LFPR比日本(2024年10月63.5%)低了6.6個百分點,差距相當大!顯然,除了老齡化,香港LFPR超低還有其他原因。

立法會早前公布《低收入及中低收入住戶特徵》報告,揭示一系列觸目驚心的現實。1996至2021這25年間,非從事經濟活動住戶(即家中無任何人工作的住戶)在全港住戶的比例,從10.7%升至20.4%,幾乎翻了一倍;而在低收入住戶(全港收入最低20%的家庭)中,家中無任何人工作的住戶比例,更從1996年33.8%(12.5萬戶)激增至2021年74.1%(39.6萬戶),是25年前的3倍多——即是說目前每4戶低收入家庭中,就有3戶完全不工作。

完全不工作的家庭數目猛增,固然有人口老化的原因,惟處於勞動年齡卻不工作的住戶亦同步增長,且兩者增幅一致。尤其是在低收入住戶中,處於勞動年齡卻完全不工作的家庭,25年間更增加了逾200%!

勞動年齡人士不工作,可能是要照顧兒童、老人、病患者等。但數據同時顯示,在低收入、非長者、不工作的家庭中,只有35.3%家中有需受照顧的成員(老弱病殘幼),而40.8%的家中並無任何需受照顧成員。

不去工作,靠什麼生存?該報告的數據顯示,對於低收入且不工作的家庭,政府提供的恒常現金福利佔其總收入比例,從1996年26.8%飈升至2021年82.7%。可見25年來,本港為數不少的健全、處於勞動年齡、家中並無受照顧者的家庭,在社會福利支持下退出了勞動力市場,成為香港勞動力不足的一個重要原因。

我認為,這一現象與福利和房屋政策密切相關。由於我們的政策導向出現問題,有時候辛苦努力的夾心階層,過得還不如依賴福利的基層,事實上引導了市民向下流動,甚至鼓勵部分市民退出勞動力市場。從這個角度看,我們的房屋和福利政策鎖住了一部分勞動力,同時也導致房屋和福利支出飛升,成為公共財政的無底洞。可以說,本港某些深層次矛盾跟政策設計失當密切相關。通過適當改革,不但能降低財政支出,更可釋放勞動力,鼓勵向上的階層流動。

調整房策 有助節流並推動階層流動

為縮短公屋輪候時間,政府近年集中資源、不惜代價增建公屋,措施包括土地使用的「兩個7:3」(新增土地七成用於公營房屋,三成用於私人房屋;公營房屋中七成屬公屋,三成屬資助出售房屋);千方百計騰出土地建公屋,包括拆除工廈,趕走當中的企業,或花費大錢搬走配水庫等。我們還有耗資300億元的簡約公屋、100億元的過渡房屋。

然而我認為,通過大量增建公屋來解決香港房屋問題是「落錯了藥」,後患無窮——因為公屋輪候時間長,根本不是供應不足,而是需求過度,即本不該輪候公屋、有條件向上流動的人,迫不得已「向下流」輪候公屋。

此話怎講?香港根本不缺公屋,今日香港已有約30%家庭(約83萬戶)居於公屋,這一比例在全球我能夠找到數據的經濟體(包括歐洲高福利國家)中屬最高。同時,香港社會存在相當比例的夾心階層,即所謂「窮中產」,他們收入超出了輪候公屋資格的上限,惟購買或租住「正常的」私樓非常吃力。他們需要的,是可供他們選擇的可負擔房屋(從供應端着手),或是賦能他們解決房屋問題的手段(從需求端着手)。但在本港房屋體系中,前者嚴重缺乏,後者更幾乎為零。

結果,不少窮中產只能租住劏房,或與家人擠在一起,生活境遇還不如公屋中的基層。年輕人大多屬窮中產,不少人只能選擇晚婚、晚育,甚至不婚不育。

人是追隨資源走的。由於社會資源嚴重向公屋傾斜,收入增加後反而更難解決住房問題,自然吸引大量市民輪候公屋。青壯年人士刻意控制收入,甚至放棄工作來輪候公屋,並不少見。公屋輪候冊快速膨脹,從2004年的9.1萬宗申請,升到2016年高峰期的28萬宗,是2004年的3倍。近年公屋建成量上升,輪候數字有所回落,2024年9月底為21.3萬宗,但亦是20年前的2.3倍,當中約四成是40歲或以下人士。

可見公屋輪候時間長,不是供應不足,而是需求過度。我們的房屋政策,其實是創造了對公屋的需求,一大批勞動力因此鎖在公屋之中,導致本港勞動參與率愈來愈低,基層不斷膨脹。

公屋膨脹 無法解決劏房問題

從公共財政角度看,隨着公屋膨脹,納稅人負擔也愈來愈沉重。公屋租金尚不夠支付日常維修保養,更不要說土地投入和建築成本。根據2021年人口普查數據計算,政府當年透過公屋補貼給公屋居民的房屋福利總額約340億元,每戶平均每年補貼約4.1萬元。隨着公屋量攀升,補貼自然也上升。

另外,公屋居民總量增加,對整體福利的需求必然上升,因為符合入住公屋資格的住戶必然會依賴不少其他福利。例如公屋長者大都符合資格申請公共福利金,隨着公共福利金於2022年調整,有關金額迅速飈升。

開支驚人是一回事,但大量興建公屋,根本無法解決本港劏房問題,因超過三分之一劏房戶屬夾心階層,收入超出輪候公屋資格上限。同時,資源流向公屋,而缺乏公屋之外的房屋台階,公屋戶亦難以踏出公屋向上流動,導致長期以來公屋流轉率極低;即使是大力打擊濫用公屋後,也只有約2%流轉率。

港人常羨慕新加坡房屋政策。殊不知新加坡公租房(類同香港公屋)只給最弱勢家庭,且嚴格限制入住時間,只能租住兩年,續租必須重新申請;政府同時大量供應出售組屋(類同香港居屋),協助市民置業。這樣的制度,迫使入住公租房的家庭必須努力往上走,難以「躺平」。雖然公租房在新加坡房屋總量中只佔4.6%,但流轉極快,平均輪候時間只需兩個月!這背後的邏輯,實在值得香港借鑑。

2021年香港政府引入現金津貼試行計劃,為輪候公屋超過3年的合資格家庭提供現金補貼。過去3年,政府已向10.5萬個輪候公屋住戶發放約51億元現金津貼。此計劃更延長一年至今年6月。

入住公屋者已被視為「人生贏家」,不少人不惜放棄工作來輪候公屋。如今輪候過程中還有津貼,變相增加了公屋吸引力,打擊了自食其力的市民。所以,我認為將有關津貼恒常化的建議不可取。

總結而言,我強烈建議政府迅速調整房屋政策,從不惜代價建公屋安置基層,轉向提供向上的房屋台階,推動社會向上的階層流動,協助市民擺脫依賴公屋。此舉將避免香港社會裏基層坐大及福利需求膨脹,從而大大減輕公共財政的沉重負擔,並能擴大中產階層,增強社會整體活力和向上動力。下期(2月6日)續談。

作者是立法會議員

(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)

[洪雯]

上 / 下一篇新聞