【明報文章】生物醫藥是現代創新科技重點領域,對人類健康和社會福祉有重大意義。作為國際商業競爭和合作的焦點,生物醫藥產業已是國家和香港明確的戰略性產業。筆者過去幾年在北京大學進修,研讀了中國生物醫藥產業政策。20年來北京、上海、廣東等地紛紛出台政策,吸引世界領先的跨國製藥公司進駐,帶動科研、就業和社會發展。筆者摘取在北大進修時的論文〈我國吸引龍頭跨國醫藥企業投資的政策及成效——以京、滬、粵為例〉的要點,與讀者分享,並討論香港如何從中汲取經驗,進一步發展生物醫藥產業。
論文的特點是以成效為導向來分析產業政策,這不同於一般的基於政策文本的分析。此外,政策的目標受惠者對政策有最直觀感受。筆者論文採用公共政策評估理論中的「對象評價」,透過文獻中企業決策者的分享,擷取其對公共政策的評價。論文透過多種文獻渠道,蒐集了京滬粵2002到2023年間二十大外資醫藥企業的投資情况(建立研發中心或生產基地),以及投資者決策時的參考因素。
京滬跑贏 廣東不足
論文發現,人才、本地科研能力、藥事管理制度的進取程度,以及參與公共衛生事業的機會,是主要誘因;而對科研活動減稅、補助等,則作用較弱。
上海是吸引跨國藥企的最大贏家。上海在人才儲備、本地科研能力上優勢明顯,在藥事管理制度上也較進取,吸引了12家世界頂尖製藥公司在上海設立研發或生產中心,包括強生、輝瑞、羅氏等。
上海在促進國家藥事管理政策轉變方面,尤其努力。為促進生物醫藥「代工」發展,上海在沒有明確法律依據的情况下敢於先行探索,由監管部門推出制度創新,最後推動《藥品註冊管理法》等法規的修改;2017年進一步出台提升生物醫藥產業的實施辦法,積極爭取多個國家部委的相關政策在上海先行先試。這些努力得到企業的認可。
北京在4個誘因上皆有優勢,特別是其龐大科研資源及與中央政府的緊密聯繫,後者能夠幫助企業參與國家公共衛生事業的發展。雖其政策佈局略晚,仍吸引了諾和諾德、拜耳兩家龍頭跨國企業把中國總部駐於此地。諾華、賽諾菲的總部雖在上海,但於北京也有重大投資。默克集團則把默克醫藥健康的總部和研發中心設於北京。
以諾和諾德為例,看中的就是北京的人才、科研能力及參與公共衛生事業的機會。糖尿病在中國漏診情况嚴重;要提高診斷率,企業需與中央政府合作。諾和諾德透過設立研發中心,研發更適合中國人的治療方案,贏得中國政府信任,繼而合作開展相關工作,讓更多人得到診斷和治療,並提升公司業績。
廣東的現代生物醫藥產業佈局稍晚,上述因素未具優勢,因此目前尚無龍頭跨國醫藥企業在廣東設立研發中心或生產基地。
企業看重需求型政策 惟政策較缺乏
產業政策大致可分為供給型、環境型和需求型。供給型政策表現為擴大生產要素供給,例如人才、資金和數據。環境型政策則希望改善產業營運模式,例如財務、金融、稅收、法規等。需求型政策則用於引導市場需求,減少市場的不確定性,例如政府採購、貿易政策、用戶補貼、應用示範、價格指導等措施。
論文發現企業決策者所看重的四大因素中,人才和本地科研能力屬於供給型;藥事管理制度的進取程度,屬於環境型和需求型;而參與公共衛生事業的機會,則屬需求型。由此可見,企業十分看重需求型政策。
與此形成對比的是,各地需求型政策明顯不足。北京學者申崢崢等指出,當地生物醫藥產業政策中,供給型和環境型的政策佔93%,而需求型政策只佔7%,而且政策工具單一;其建議提高需求型政策數量,注重不同工具類型的協調與配合。另外,即便有需求型政策,政策執行效果也不足。北京學者黃琛指出,當地定價政策對創新藥物激勵力度不足;藥品招標過於關注藥品價格,創新性強、質優價高的品種難以中標等問題尤其突出。
2024年上海出台《關於支持生物醫藥產業全鏈條創新發展的若干意見》,針對地補充了很多需求型政策,通過鼓勵使用創新產品、擴大創新產品的醫保支付範圍及支持示範應用,進一步鞏固其吸引力。
參與公共衛生事業的機會,是筆者研究的一個新發現。這種間接的需求型政策,提高了整個醫療體系的可持續性,從長遠看促進創新藥物的應用,故也是企業投資的一個誘因。
相對的是,減稅對跨國龍頭企業的實際吸引力不大。世界銀行認為,稅收優惠令中國許多地方政府陷入「競次」(race to the bottom)怪圈,放棄了稅收收入。這些收入本可用於改善基礎設施、教育、建立國際標準的醫療設施或其他公共服務。這些方面,正是最吸引外企龍頭醫藥企業的因素。最後,由於額外增加了自由裁量的複雜性和機會,實際上可能反而阻礙了投資,削弱良好的城市治理。
把筆者論文結論應用到香港時要注意,論文在地域取樣上沒有覆蓋江蘇、天津等生物醫藥產業也正蓬勃發展的地方;二是對投資的定義,僅限於研發中心或生產基地這兩類實體投資,忽略了多樣的投資方式,例如依靠醫療機構開展臨牀試驗,或是建立關鍵性的功能單位(例如建立全球數據管理中心、創投中心)。另外,就是最近幾年跨國企業很流行「生態圈」、「開放式創新」等概念。例如默克集團,研發中心在北京,生產基地在南通,但也在上海和廣州設立創新中心,與初創企業合作。總部在上海的羅氏公司,2023年於上海投入使用「羅氏加速器」,並與香港科技園合作,聚焦創新藥物研發等方面。
香港的需求型政策機遇
2022年《香港創新科技發展藍圖》明確提出聚焦生命健康科技產業,出台了不少供給型和環境型政策,鞏固原有科研實力、爭取大量人才落戶,並加快了臨牀試驗、藥物註冊和醫管局藥品目錄審批流程。惟要在海內外競爭中脫穎而出,需求型政策是一個機遇。
直接的需求型政策,可以是設立生物醫藥創新獎勵基金。對於在重點領域的突破性新藥,若其曾在港開展臨牀試驗達一定規模,並最終在港註冊和進入醫管局藥品目錄,政府可以按其實際用量提供一定程度的獎勵。這點在台灣健保、上海惠民型保險「滬惠保」中,已有一定程度的體現。
間接的需求型政策,則是透過公共衛生和醫療體系改革,及時發現疾病並給予合適治療。政府可以與企業及社會各方合作,設計新的醫療協作模式和標準,提高整個醫療體系效率的同時,可間接帶動各種創新醫療技術的使用(包括數碼醫療、診斷和藥物)。現時推行的基層醫療改革,在社區層面管理、維持及提升市民健康,是很好的開始。對於專科醫療(例如肝病、眼病等),也可以借鑑。
當然,無論在需求端如何努力,香港市場規模就是很小,吸引力總歸有限。要想擴大吸引力,需增加香港市場對其他市場的影響力,成為「領先市場」(lead market)。透過「用得早」(加快註冊和臨牀應用)、「用得好」(更合適的治療方案、更高的服務水平)來成為其他市場的參考。這需要專文另議。
結語
香港擁有良好的人才、大學和醫療系統,發展生物醫藥產業潛力巨大;面對激烈的海內外競爭,可嘗試在需求型政策上突破,並成為領先市場。新的一年,我們充滿期待!
(筆者按:本文不代表作者所屬機構立場)
作者是香港科學園數據治理智庫成員、大學客座講師,任職於生物醫藥企業
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