【明報文章】香港政府財赤問題引起社會各界關注。財赤在全世界政府都不是新鮮事，尤其在經濟不景需要採取「逆經濟措施」之下，赤字預算往往是「不可避免的惡」。對於香港政府財赤，應該從兩方面看：既要看到在大力振興經濟、切實排解民生憂難的有為政府要求下，必定會大幅增加政府開支，不可能「既要又要」，同時也要看到香港政府財赤確實存在結構性的特徵，恐怕不是一個經濟周期過去就可以消失於無形。
當前可做四方面工作
《基本法》要求香港政府財政「量入為出」，這可以有不同理解；但解決或紓緩財赤，肯定是政府一個重要工作。高官減薪，政治表態性質居多，對解決財赤並沒有多大作用。當前至少有四方面工作可以做：一是叫停交椅洲人工島；二是更靈活賣地，在恒常賣地之外加入勾地雙軌；三是檢討公務員職系，哪些過時職系可以裁減，哪些人手可以凍結；四是調撥部分外匯基金盈利予庫房。
香港政府財政儲備自2019年最高峰時的1.1萬多億元持續下跌，預計將連續3個財政年度錄得千億赤字；如果扣除近1000億元的發債收入，今個財政年度（2024/25）香港政府赤字將達到近2000億元新高。據政府去年財政預算案預測，到2025年3月底政府財政儲備將只剩餘約6800億元，下跌至2011/12財政年度的水平，即是幾年之間香港已經花去了近一半儲備，引起各界對香港政府財赤問題的關注，亦紛紛提出各種節流建議，包括要求高官減薪。
財政司長陳茂波日前回應政府財赤時認為，在計及發債所得之後，預計赤字將在1000億元以下。他解釋主要是疫情導致的巨額開支，高息環境和地緣政治影響了資金流向，遏抑了本地資產市場，繼而影響了連帶的政府相關收入；同時他承認，某些範疇的開支結構存在需要檢視的地方。
固然，政府財赤問題不是香港所獨有。在疫後全球經濟復蘇無力，加上民粹主義興起，各地政府都在大幅增加開支；如美國候任總統特朗普般提出新設「政府效率部」（DOGE）以改造聯邦政府、大幅削減開支的「壯舉」，始終是極為罕有，能否成事也是未知之數。
政府積極作為 無可避免增支出
中央及香港各界對於新一屆特區政府有很高期望。習近平主席提出的「四點希望」，都要求特區政府要更加積極作為。而積極推動經濟增長、大力改善民生，都在在需財。在特區政府由「小政府」到「積極作為政府」的轉變過程中，必定會大幅增加開支。發展北部都會區、推動創科發展，對社福、教育、醫療大手投入，這些都是錢，甚至愈有作為、愈投資香港未來，就愈會造成更大的政府財政赤字。除非是「守財奴」政府，一味守着財政儲備當作自己政績，坐視香港的發展、民生問題惡化，否則加大財政投入，是政府「不可避免的惡」。
對於香港政府財赤問題究竟是周期性還是結構性，同樣需要釐情。如果是周期性，就如《聖經．創世記》7個豐年之後7個災年般，待災年一過，政府收入恢復，對財赤問題自然不必太放在心上。
財赤屬結構性 不可能迅速消失
惟香港政府現時的財赤問題，卻明顯帶有結構性的特徵。一是賣地收入的轉變：過去政府將賣地視作一個恒常且重要的收入，但2024年財政預算案預計賣地收入可以達到330億元，惟截至去年10月底只有37億元。這表明賣地收入已經變得極不穩定、難以估量。以不穩定的收入來「量入」，自然會出現嚴重的財赤問題。二是上文提到「有為政府」的需要，令特區政府及公營機構近年都大幅膨脹，這些都不可能因為經濟轉好而迅速消失。
既然香港政府財赤是結構性，對於財赤問題當然要正視。基本法第107條列明，「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。「量入為出」應是以一個時期論做到平衡，不可能是要求每一年都做到。但基本法有這樣的要求，也是考慮到香港並非主權國家，需要保持健康的政府財政和盈餘，以維繫聯繫匯率，這是香港國際金融、貿易中心的根本。所以，開支必然與本地生產總值的增長率相適應，「發債有利」論的一套對香港恐怕不適用。
高官減薪削乘車優惠
對解決財赤九牛一毛
對於解決政府財赤問題，各界近期拋出了不少建議，當中較多的是收緊長者乘車優惠及要求官員減薪。解決財赤不外開源節流，開源需要經濟恢復增長，但現時政府投資的創科等大項目，需要一段時間才能夠見到成效，所以當前重點始終是節流。
高官減薪屬於政治表態，做與不做各有道理。惟不論是減薪或是收緊長者乘車優惠，對解決政府財赤問題都是九牛一毛。現時更應該「聚焦於大頭」，當中首要是叫停5800億元的交椅洲人工島填海計劃。
人工島落後時代變化 應暫停
這個計劃的最大問題，在於跟不上時代變化。交椅洲人工島旨在打造為香港核心商業區，當中一個主要收入來自商業用地。但疫後全球經濟形勢丕變，商業用地需求大幅減少，中環甲級寫字數價格尚且不斷下跌，再於海中建島興建大批商業大廈，請問需求何來？至於私樓、公屋的供應問題，隨着政府大力覓地，加上北部都會區的開發，未來10年的土地已有着落。這樣再投下5800億元建島，明顯不切實際。暫時叫停計劃，一方面可以減省政府龐大開支，另一方面亦可以穩定市場信心。
在賣地方面，必須看清發展商未來投地只會更加慎重。為吸引發展商投地，筆者建議考慮重推勾地制，在賣地上實行「雙軌」，既保留政府自行賣地，維持政府對土地發展的主導權，亦讓發展商可以通過勾地購入屬意地皮，從而增強發展商的買地意欲，為政府開源。
特區政府也應檢視現時的公務員職系。一些過時的職系，又或是可以通過AI（人工智能）負責的職位，是否應該凍結以至取消？優化公務員體系，同時逐步縮減公務員規模，這較一刀切的全體減薪、打擊士氣，可能更加合適。至於探討善用外匯基金，調撥一部分本金以外的盈餘予政府庫房，以紓緩短期財政壓力，同樣值得政府考慮。多管齊下減赤以度過經濟寒冬，正如車公所言：「勸君留住待春臨。」
作者是香港文化協進智庫高級副總裁、全國港澳研究會會員
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