【明報文章】早前，有市民打電話到我的辦公室，將我痛罵一番。起因是他見到報紙說我反對公務員減薪，卻主張在福利、公屋等方面節流，因此打電話來罵我「肥上瘦下」。這位市民的反應，在我預料之中；我也不是第一次被人點名批評「對基層涼薄」。不過，身為立法會議員，為納稅人守好「錢包」，保障香港公共財政的可持續性，避免把沉重負擔壓在下一代人的肩上，並令資源用得其所，推動向上的階層流動，是我份內的責任。有些話縱然不好聽，但總得有人說出來。
財政司長目前正開展2025年預算案諮詢。我將一連數篇，就香港公共財政面對的問題、背後根源及未來的改革方向，詳述我的看法，拋磚引玉。
支出超收入成趨勢
不推改革難以扭轉
近年，香港公共財政面對支出不斷膨脹、財赤不斷積累、財政儲備持續萎縮的三方面壓力。出現結構性財赤的風險，正在增加。
過去5個年度，我們有4年出現赤字。上個財年（2023/24），政府赤字超過1000億元；若扣除發債所得，赤字達1700多億元。今個財年（2024/25），去年初的預算是赤字481億元；但財政司長最近透露，由於地價、印花稅、利得稅等收入不如預期，預測綜合赤字有機會突破千億。若撇除近1000億元發債所得，今年財赤實際上接近2000億元。
連續多年赤字，是因為政府支出的增長速度，持續遠超收入增長的速度；而這種趨勢，未來短期難以扭轉。去年初公布的預算案指出，香港的公共財政將在未來兩年內達到收支平衡，但需建基於幾個前提條件：
其一，每年發債950億至1350億元，且將其計入政府的一般收入；
其二，名義GDP（本地生產總值）增長維持在5.5%或以上；
其三，2024/25年度賣地收入330億元；
其四，政府整體支出增長控制在2.2%。
就這4個條件來看，前兩個應該都能夠實現，但後兩個條件的落實不容樂觀。尤其是將政府支出增長控制在2.2%，我對此目標能否實現，有很大問號。
疫情下，政府推出大量逆周期措施穩定經濟，包括派發累計上千億元的消費券，支出飈升。但撇開疫情期間的非經常開支，只看政府的經常開支，過去5年年均增長5.7%，而同期政府收入及本地名義GDP的年均增速，分別只有1.4%及2.1%；尤其用於福利的經常開支，年均增速達9.3%，5年增加了超過五成，一年開支逾千億元。其中，公共福利金作為最大的單項福利支出，過去5年開支增長74.4%，平均每年增長差不多15%。今個財年，我們的福利總支出增長速度進一步加快，預計達13.3%，連零頭都比政府的2.2%開支增長目標要高！
政府的經常支出中，另兩項每年超過千億元的範疇是醫療和教育，過去5年支出分別增加44%和22%。而隨着人口老齡化加速和「國際教育樞紐」的建設，這兩項支出的增速勢必進一步加快。除非我們推行大改革，否則要將整體開支增長控制在年均2.2%，不容樂觀。
政府持續赤字背後
乃香港深層次矛盾
基本上，我們開支增長快過收入增長的現象，已經形成趨勢。其結果就是政府財政儲備快速萎縮，由2019年高峰期1.17萬億元，下跌至2024年3月末收稅之後的7300億元，5年間下跌37%。2024年10月底，儲備進一步下降到5700億元。而目前，我們基本工程儲備金尚未支付的承擔額，已超過6000億元。
去年5月，立法會通過決議案，允許特區政府把財政儲備中「未來基金」的1600億元累積收益，轉撥至政府一般收入帳目。
這一「技術性修訂」，讓政府可把「未來基金」中的資金，在政府帳目內部作轉撥。當然，政府財政儲備中的其他基金，也一直是以這樣的方式處理，但「未來基金」有其特殊性——於2016年初成立時，指明了其目的是做長期投資，賺取更高的投資回報，以應對本地未來老齡化加速時的需求。當時規定了初步投資期為10年，其後通過行政手段方式延長至15年；成立之初亦規定，不可於2025年12月31日前提取該基金。
現時的改動，雖未動用到「未來基金」的本金，但動用其收益，使基金未來無法滾存、積累，間接削弱了本港未來應對風險的能力。
賣地一直是政府的收入重要來源，但今年度賣地連同其他土地交易的總收益，至今只有約37億元，僅及預算案中設定之目標330億元的一成左右。我個人都認為，賣地收入短期內亦難有明顯起色，因為本港地產商過去幾年遭受了幾方面重大打擊，實力大減：
其一，地產是資金密集型產業，而過去數年利率飈升，地產商使用資金的成本大增；
其二，勞工不足、行政審批極端繁複等多方面因素，導致建築成本大幅上升；
三是樓市下行、樓價下跌，在好景時買的貴價「麵粉」，於成本大增的情况下做成「麵包」，出售價格卻可能比當初的「麵粉」買入價還便宜。
不少地產商元氣大傷，減債是它們目前的重要目標，短期內都難有實力和意欲大規模投地。特區政府要達到未來土地交易收入的目標，面對很大挑戰。
總體上，我對香港政府在未來兩三年內實現收支平衡，並不樂觀；未來開源節流勢在必行。不過，我認為我們倒也不需急於在兩三年內實現收支平衡：一來國際局勢複雜，未來數年想必未能提供有利的外部環境；二來赤字不小，短期要滅赤，勢必需採取激進措施，而目前經濟本來就弱，激進手段可能影響社會穩定。
最關鍵的是，我個人認為香港公共財政面對的一系列困難，包括收入減少、開支過度膨脹，事實上反映了香港社會的諸多深層次矛盾；要扭轉財赤困境，我們必須推行深層次改革。當然，改革不是一兩年能夠完成的事，因此社會要有心理準備，我們可能需要較長時間面對財赤。但是，我們此刻就須拿出決心，謀劃接下來一段時期的多方位改革方向和進程，並立即啟動。
不應浪費「好的危機」
10年為期達收支平衡
我認為，此刻的香港正身處一場「好的危機」。何出此言？今日，我們經濟疲弱，面對結構性的財赤風險——這是改革的壓力和動力；但同時，我們的GDP依然有2%左右的增長，失業率很低（約3.1%），接近全民就業，而且還出現勞工不足的現象——這成為香港開展深層次改革的民生支撐和底氣。有動力、有底氣，我們實在不應浪費這場「好的危機」！
我建議以10年為期，針對導致經濟疲弱和開支膨脹的深層次矛盾，制訂一個全方位改革方案和開源節流的規劃，通過漸進式改革，解決長期困擾社會的深層次矛盾，同時逐漸調整收支結構，穩步邁向收支平衡。下周四續談。
作者是立法會議員
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