【明報文章】香港政府一直強調,政府與市場的關係是「小政府,大市場」。其實這6個字之後,還可以加上「大社會」,指的是香港社會有大量社團及非政府組織,在社會提供不同服務、宣揚他們的理念,成為構建香港的重要一部分。
政府強調的「小」,指的是對市場及社會的干預,而不一定是權力的大小,這是「有限政府」的核心思維。行政部門不單受到立法及司法的制衡,政府的文化也會刻意自行限制對市場及社會的影響。
做好由治及興的基礎
但這種政府的行動邏輯,不是一成不變,而是根據外部環境、社會結構、經濟關係等各方面而變更。近年香港經歷不少變化,中央也經常指出香港要提升治理效能,特別是經常強調香港的行政主導體制。香港政府要做好新時代的工作,不能再停留在有限政府的行動邏輯,而應蛻變成「有效政府」,這是做好由治及興的基礎。
西方的有限政府,有其歷史及理論基礎,簡單來說有4個基石。首先是自然權利論,洛克(John Locke)認為某些權利如生命、自由及財產權,是國家出現之前就固有,因此這些權利不容政府侵犯。其次是性惡論,因人性的貪婪及對權力的追求,因此對於由人組成的政府理應有所戒備。第三是自由市場論,強調政府只是「守夜人」,經濟發展靠的是市場,因此最好的政府是管得最少的政府。最後一個基石則是法治政府論,即要求一切公共事務依程序處理,以約束政府權力,避免政府的濫用。
這4個理論基石發展了歐美的有限政府理念,一方面是自由主義的延續,另一方面也是資本主義發展過程中國家與社會互動的產物。正因如此,近現代歐美國家與社會的關係,往往能找到市場及資本的支配性機制;而其中的重要實踐,就是有限政府的角色及定位。可以說有限政府的基本目的,就是維護市場及資本持續增長;其方法是恪守國家與社會邊界,以免政府干預市場運作,而實際操作則是透過三權制衡去約束國家權力。
國際關係本地社會轉變 政府面對不同任務
本港的小政府其實就是有限政府。小政府本來的設計就是傾向資本,而香港的國際化更是有利國際資本持續增長,有限政府的確曾在一段時期有助香港發展。惟這有一個重要前提,就是香港被先發展國家視為可控的地方。這段時期包括英治時期,以及中國恢復對港行使主權後,中美保持良好關係的時期。
中美關係變得緊張後,香港政府仍保持舊有行動邏輯,堅持有限政府,並不會改善香港現時治理。這一方面是因為國際關係的變化,另一方面也是香港政府因應社會改變後,面對不同的任務。以前政府只要保持市場及資本自由,就能維持本港的國際金融中心地位,因此有限政府是最好選擇。
然而今天特區政府面對的形勢更複雜,內部要改善基層治理,確保國家安全;區域上要在各方面融入粵港澳大灣區;當然,國家所交託的任務、維持及確立「八大中心,兩大樞紐」是重中之重。要完成上述目標,香港政府若只是有限政府,單靠資本及社會是難以達到的。因此香港政府需改變行動邏輯,從有限政府蛻變為有效政府。
有效政府的提出,是與績效相關的。有效政府即是有能力完成績效指標的政府,同時亦是回應人民需求及對自己問責的政府。有效政府在中國的出現,是在與歐美有限政府完全不同的時代背景。
作為後發展國家,新中國成立時,缺乏有能力維護國內市場和民族資本發展的資源,也面對諸多社會發展問題。有限政府根本無力完成大型國家的現代化任務,特別是中國面對巨型體量和規模的壓力、民生和治理的迫切要求,政府實際上負擔了巨大責任,因此就發展出有效政府的行動邏輯。其政府的認受性,來自對人民要求的持續回應及對國家長遠發展的責任,而非來自定期選舉。
「以結果為目標」 可算邁向有效政府第一步
近年中央多次重申香港的政制是行政主導,權力集中在政府手中,也是希望香港政府能夠從有限政府蛻變為有效政府。特首其實亦明白這點,因此經常強調「以結果為目標」,要求政府部門達到績效指標,這其實也算是有限政府邁向有效政府的第一步。
然而一個政府的行動邏輯,不僅僅有組織面向和治理面向,還有價值面向。組織面向透過對制度的頂層設計,是能夠最快處理的;治理面向是政府在面對社會各層面的實際操作,經一段時間後,相信兩者能找到平衡點;而價值面向才是最難處理的問題,特別是在資本主義的香港,官僚體系、市民大眾都已習慣有限政府及有限政府理論。讓官僚體系理解有效政府的價值及理論,並且使政府在日常運作及重大事件上表現有效政府的長處,才能夠令市民認受有效政府的行動邏輯,並使香港的有限政府最終蛻變為有效政府。而這亦是政府領導應該不斷向官員強調的執政重點。
作者是香港青年時事評論員協會副主席、復旦大學國際關係與公共事務學院博士生
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