【明報文章】行政長官在新一份施政報告提出加快市區重建的措施,其中包括推進市建局的荃灣及深水埗規劃研究,及善用新開發土地推動舊區重建項目。
筆者作為現任政府土地及建設諮詢委員會委員,市建局規劃、拓展及文物保護委員會成員,參與土地規劃和舊區重建發展的討論,理解善用土地資源和有效的規劃政策措施,對推動香港持續發展及舊區更新是十分重要;對施政報告加快市區重建的措施,表示支持。
市區更新需龐大財政及充裕土地資源,以支持重建殘舊失修樓宇、調遷居民、提升地區基礎建設和社區設施等工作;而推動發展密度甚高的舊區,這兩方面資源更是缺一不可。筆者將以全港舊樓數目最多的油旺區為例,探討為舊區土地釋放發展潛力、創造發展容量、提升私人參與重建等方面,以加快舊區重建步伐的關鍵。
舊區重建 舉步維艱
現時全港有逾萬幢樓齡超過50年的樓宇,並按年以500幢的速度增長;但每年重建舊樓數目只有約160幢,重建速度明顯追不上樓宇老化。以油旺區過去10年的重建項目來說,絕大多數只屬單幢樓,大型重建項目要追溯到20年前建成的朗豪坊。
筆者認為,油旺重建步伐慢、規模小,可歸納為兩大原因:
(1)舊區以網格作基本設計,並將土地分割成細小地塊,因而在設計上造成局限,除成本效益低,亦難以提供不同設施滿足居民需要。要做具規模及效益的發展,便需重整地盤,甚或將道路面積納入規劃項目。對私人發展商來說,涉及的問題複雜、發展成本高、發展期長,比單幢樓宇項目困難得多。
(2)區內發展密度高,拆卸重建後可作發展樓面面積的剩餘地積比率不足一成,財務回報低,難吸引私人發展商。「巨無霸」建築群如文華新村(八文樓)的剩餘地積比率更是負數,收購重建幾乎肯定帶來虧損,重建潛力和效益近乎零。
針對上述問題,要為舊區更新提速提效,就必須革新市區更新的模式和運作,充分釋放舊區土地發展潛力,以創造更大發展容量,提高項目可行性和效益;亦利用新開發的土地,為舊區更新提供額外支援,加快市區更新進程。
多方面為舊區更新創造資源
市建局在2022年完成《油麻地及旺角地區研究》(油旺研究),提出於舊區更新應用的新規劃工具,提升發展項目效益和回報,吸引私人市場參與。這包括:
(A)整合街區:舊區道路的網格設計佔用大量地面空間,油旺研究範圍的道路便佔高達44%土地面積。該研究建議藉重建機會,整合部分低效能、交通流量小的街道,納入發展範圍作重新規劃,並將相鄰的小街區合併成較大型地盤,增加可供發展的土地總面積,作更高效能的規劃設計。
(B)轉移地積比率:容許私人發展商把同區重建潛力低的小型及零散用地樓面面積,以連繫地盤方式轉移至區內位置方便、適合作較高密度發展的用地,提升大型重建地盤的發展潛力。以油旺研究為例,將土地整合規劃並引用轉移地積比率後,剩餘可用作發展的地積比率,由原來的7%增至34%,新增土地可作不同用途,例如休憩用地和綠化空間。
(C)增加規劃彈性:把主要商業走廊地積比率提升至容許的最高限制,及放寬建築物高度限制,讓建築物向高空發展;在規劃項目時加入辦公室、零售、娛樂等用途,並容許不同用途樓面面積互換,以提高項目重建潛力和財務回報。
市建局的油旺研究提出上述新規劃工具,是鼓勵私人參與、加快舊區重建的重要第一步。由於「整合街區」涉及補地價,政府現仍仔細研究其機制;至於「轉移地積比率」,雖然去年7月城規會已制定相關指引,然而就地積比率轉移「接收地盤」及「輸出地盤」的配對,亦有相當要求,例如兩者須於同一分區計劃大綱圖內,不能跨區運作,亦須納入作單一宗規劃申請內,並在同一項目下一併推行;而「輸出地盤」的總樓面面積只可轉移一次。相關要求為規劃帶來一定的局限,至今未有發展商提出申請。
私人市場參與舊區重建,主要有兩個考慮因素:規劃意向的確定性和項目盈利潛力。筆者認為有需要將油旺研究的一些重要規劃理念和發展藍圖方案,納入法定規劃圖則,讓市場掌握更新重建的規劃方案和意向,提升私人參與的信心和力度。
雖上述新規劃工具暫未見成果,但市建局已透過「一地多用」模式,將舊區內過時的社區設施土地、用作臨時用途及未被充分利用的政府土地,納入作整體規劃,釋放土地資源作發展用途,地盡其用。
以新發展區土地支援舊區更新
由於基建設計負荷、規劃準則和法規等原因,舊區可擴充的發展容量始終有限,而發展密度亦不能無限地提高。因此筆者認為,社會需將舊區重建和新區發展一併考量,並以宏觀策略研究如何利用新發展區的土地資源支援舊區,處理舊區重建土地資源不足問題。
新一份施政報告提到,政府已就利用新開發土地推動大型重建項目展開研究,包括跨區地積比率轉移及建造更多專用安置屋邨。筆者認為政策措施方向正確,亦支持政府持續開發土地,推進北部都會區項目,為舊區重建提供額外豐富的土地資源。這亦與市建局已建立的「規劃儲備」和「項目儲備」策略如出一轍,以配合市區更新的長遠需要,並為應對外在環境轉變作準備。
在「新區土地助舊區重建」政策下,若能夠讓私人發展商透過跨地區地積比率轉移,將油旺發展密度高,甚至是「巨無霸」建築群已超出法規容許上限的「負地積比率」,轉移至相關發展商在新區的發展用地,便能夠發揮「跨地區補貼」作用,為那些無重建潛力的項目提供「出路」,亦能長遠降低舊區發展密度。
另一方面,在新開發土地建造更多專用安置屋邨,協助受重建影響的居民覓得重置或調遷居所,除有助加快重建,更可作為舊樓業主重置新單位的替代選項,減輕市建局收購舊樓物業的沉重財務負擔。
不能依靠借貸維持市區更新
市建局面對樓市持續下行、招標收入減少的挑戰,早前已發債集資120億元,應付今明兩年收購開支。今年9月截標的九龍城啟德道/沙浦道發展計劃,亦因投標者提出額外條款,並與招標條款存在差異而不獲接納,影響市建局現金流。
從營運角度而言,市建局不能一直依靠融資推動重建。况且,如行政總監韋志成所言,單單重建油旺研究內的3000多幢樓宇,涉及收購開支已近1萬億元;即使市建局盡用250億元融資額度,要處理這龐大問題,也只是杯水車薪。
舊區更新不能單靠市建局,相關機制亦不能因循守舊。市區及樓宇「雙老化」,是社會每一個持份者都有責任處理的問題。我們必須有創新思維及與時並進的政策,釋放舊區土地潛力和創造發展容量,並利用新土地資源,促進推展大型項目及鼓勵私人參與,方能為舊區更新翻開新篇章,令香港長遠發展為優質城市。
作者是市建局非執行董事、土地及建設諮詢委員會委員
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