【明報文章】一國之外交戰略,自然也有內外之別。民間外交可提升國家在國際中的形象及強化軟實力,以獲取足夠多的戰略資源。該戰略主要由民間組織負責推動,而政府則為它們保駕護航。因此,國內確保民間外交成效的政策配套,必然是民間外交戰略之重要一環;而國內對於民間外交的認識與共識,將主導有關戰略的走向。
國家形象(national images)及價值觀(values)通常不會由外國來決定。國家在規劃對外戰略時,往往不可忽略國內政策配套。以韓國為例,即便政府或民間外交團體有意在國際構建「維護東北亞地區和平」的國家形象,但考慮到與朝鮮幾十年來的對峙局面,尤其是考慮到朝核危機時,這一戰略定位在韓國國內十分容易受抨擊,也容易被韓國的激進政客為提高自身民意基礎加以利用,而刻意挑起國際矛盾,這將導致整個戰略規劃適得其反。故此,國內社會對於民間外交的取態尤為重要。
「民間外交」這概念最早由美國在1948年提出,其最初手段多為美國新聞署(USIA)推出文化項目來提高軟實力,內容包括在各國建立英語學習機構、雙方增加大學交流名額等政策;在2001年9‧11恐怖襲擊後,喬治布殊政府則利用社交媒體宣揚美國的和平主義。韓國的「韓流」文化輸出與美國大同小異,不過前者政府在主流方法上卻有一定變通。在意識到「韓流」戰略的周期性以後,韓國政府及國內社會開始着重本國的文化配套建設。
地方政府就交流及合作項目立法
韓國地方政府陸續圍繞國際合作、民間交流項目立法。韓國在2016年推出之《民間外交法案》(Public Diplomacy Act),規定地方政府僅僅是對外交流的協助及推動者。但截至2020年9月,韓國各地政府針對國際交流及合作項目已訂立約300項法律和條款,地方政府在各項目中也開始擔當領導角色。此外,韓國17個地區中,有10個地方政府將對外事務小組(Foreign Affairs Team)置於當地經貿部門之下,意在保證官方可出面解決可能隨國際合作出現的各類紛爭、衝突。以首爾與北京成立的聯合委員會,及簽訂的合作會議備忘錄為例,中韓在經濟及文化交流方面早就有制度可循。即便在目前的國際大環境下,中韓關係受中美角逐或朝核問題等一系列負面事件影響,雙方也維持了最基本的往來,實際上也有一套完整應急方案與溝通機制。
對合作項目的細節,韓國官方亦訂立相關守則。在聯合委員會框架下,經過委員會審查、評估後,通常有八成的雙邊合作項目會被延續,而五成正在議定中的項目也會在下一季度予以實施。聯合委員會對於國際合作項目的質量,通常有明確的基本要求,並且在推出新項目時,往往會將一半已商定的項目用來「試水」。
值得一提的是,在2017、2018年美國「薩德」反導彈系統引入韓國時,中韓關係曾一度高度緊張。彼時韓國慶南便是以合作會議備忘錄為基礎,與中國相關簽訂該備忘錄的友好城市召開了一系列會議,以處理因國際爭端而導致中韓民間交流受阻的情况;而後續合作亦相應地調整,不至於導致民間交流項目被腰斬。這與中日民間交流非常不一樣——2019年是中日青少年交流促進年,當年因受間諜案等外部因素影響,又未有適當的應急機制,導致中日民間外交成效大打折扣。
平衡持份者利益 設相關附屬團體
民間外交項目往往涉及不同持份者。為求平衡持份者利益,韓國地方政府設立相關附屬團體,以保項目穩妥落實。首先,地方政府設立行政管控(control tower of administration)來管理相關項目,該組織旨在監管地方政府部門在國際合作項目中的政策落實情况。以仁川、大田、世宗、全羅南道4個行政區為例,當地的國際合作處(International Cooperation Division)被授予監管權力及相應責任。城市與外部交流合作項目的年度會議、資金往來、人員調配等,都受該合作處詳細監管,防止雙方往來中出現官僚腐敗、不作為的情况。
其次,地方政府設立顧問及委員會,以提高政策可行性。對於顧問和委員會的成員,政府並未提出硬性要求。換言之,韓國民間具相關資歷或經驗的人都會被考慮納入其中。以京畿道行政區為例,該區於2022年設立和平政策顧問委員會(Provincial Advisory Committee for Peace Policy)、對外交流合作委員會(Inter-Korean Exchange and Cooperation Committee)、外國投資促進委員會(Provincial Council of Foreign Investment Promotion)等。在決策及推行政策時,具相關資歷人士的建議可讓對外交流項目更為順暢推行,也可事先防備眾多潛在問題及阻力。
再者,地方政府同樣設立基金會及研究中心,來保證重要項目的持久性及效果。以釜山基金會(Busan Foundation)為例,該組織不僅負責照顧到釜山定居的外國人衣食住行,同時亦在當地培養未來對外交流人才。首爾、京畿道行政區都有成立類似組織,比如隸屬首爾區的城市外交研究中心(City Diplomacy Research Center),專門負責制訂首爾區對外交流內容。簡單而言,基金會主要負責落實政策,而研究中心則充當項目制訂者,兩者合作無間。
從上可見,韓國對於民間外交戰略的相關國內配套,相對固定,而且行之有效。這些制度化的安排,並非國家級別的官方外交往來,而是國家政府下放相關對外交流權予地方政府,再由地方政府刺激民間組織推進民間外交。不同地方政府在有限框架下,可根據本地資源及定位去制訂相關配套。故此,韓國除「韓流」這一主流國家文化定位以外,地方政府及地方組織與外部所建立之合作,同樣給予韓國更為豐富的國際形象,也確保韓國能與其他國際團體開展務實、可靠、行之有效的民間外交活動。在民間外交缺乏有效保障的背景下,其成效往往因大國博弈、民族主義等外部環境而大打折扣,民間外交的成果自然也就功虧一簣。韓國在這方面的保障機制,實在值得我們認真借鑑。
作者是思哲研究所亞太區域青年研究員
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