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趙文宗

趙文宗:愈公開愈自信——訪談大陸法專家對公開資料立法的看法

【明報文章】香港回歸後,任何立法,其背後原則須與國家政策一致。當然,在技術層面上,因為特區(普通法)與內地(大陸法)屬不同法系,法例條文的寫法、執行及解釋必有不同,但這種差異不可亦不應令新法偏離國家訂立的原則。法律亦是文化的一部分,所以,要移植外地法律(包括概念),無可避免須考慮能否與本地文化磨合。硬來的後果就是水土不服,可能是好事的計劃變成擾民禍首。既然我贊同立法落實「陽光原則」,令政府及公營機構須(盡量)公開資料,我便走訪內地的資料法及科技規範專家,與他們深入討論有關法條細節的可行性及優劣點。

「陽光立法」就是人民監督政府

按「陽光原則」精神,由於《基本法》保障了言論自由,而知情權就是順利有效運用言論自由的延伸(市民無足夠準繩資料,言論便不準確,淪為無的放矢),因此政府及公營機構須主動向公眾提供資料。有權利就有義務,有自由就有限制——法律同時把部分資料劃成禁止公開;禁止公開資料又分兩類:(1)絕對(例如國安、立法會特權及私隱)及(2)不絕對(例如環保、研究及公眾衛生的資料)。

就這一點,內地學者強調內地的《政府信息公開條例》(早於2019年通過)也支持陽光原則。其實,內地公安透明度相當高(這也是因為內地公安與香港警察的工作範圍不盡相同):內地公安負責很多人民民生辦證的業務(包括護照、戶口簿及身分證等),在網上盡量公開資料、進程,也是減省回覆超大量查詢的工時及人員的辦法。他們亦同意人民要適時監督政府,便需要充分資料,否則沒底氣。但各人對是否應設有「絕對」不公開資料,非常兩極。我特別提出警察的例子,認為把2019年警察打擊黑暴的行動及策劃的資料列為絕對(甚至永久)保密,並非無道理。有人堅持,由於警察是最具行使公權力的主體,所有資料也應預設公開;面對申請公開資料,如反對便須提出理由,再逐項資料審視決定。亦有人相對比較同情、理解香港警察及其家人曾面對「人肉起底」和「網暴」的歷史及狀况,同意處理國安罪行的資料(及人事安排)須絕對保密。

適時反省是否應設立專責機構

我提出的第二個問題是:其實在立法之餘,應否成立新機構來處理反對/申請公開資料的事宜?內地專家特別着我留意一下廣東省政府政務公開辦公室的工作,他們就是負責指導、協調公開省政府資料的工作。他也指出湖南省湘西州政府有一新舉措,就是設立3個新職位:信息保障專員(負責及時發放重要資料)、政策解讀專員(以新表達方法在新媒體呈現資訊),及內容監督專員(保證公開的資料可以盡快更新)。(須強調,也有論者推斷這些機構會監察網上輿情。)

我一直篤信道家「希言自然」,草擬法例,應以簡單直接為有效。換言之,以現存機制(即申訴專員)處理公開資料的爭議為最有效途徑。但面對內地的施政,我又必須承認,成立新架構可以更有力落實新概念,並培養和儲備專門知識。似乎我們應該觀察新法落實後的情况及回饋,再思索是否需要在港設立專責辦公室。

規管AI是下一個挑戰

我不止一次寫過:科技光速發展,「資料爆炸」為必然後果。這是AI(人工智能)應用日多、已變平常的自然現象。我們可把AI分成3個互相關聯的部分——資料、軟件、硬件。傳統認知是:人類輸入資料,經過運算,得出結果。換言之人類仍有主導權,我們不輸入資料,機器多超能也無用。可是,AI特別厲害之處是它可以自動學習、自我完善。我們愈多問、輸入資料愈豐富,AI(軟件)愈精細愈成熟;加上愈來愈快的硬件運算,AI便能夠掌握及製作更多更精準資料。

「資料爆炸」加上「陽光原則」,市民即使未必精準知道自己需要、想要什麼資料,亦會先拿為快。資料數量爆發的後果,就是查詢宗數快速增多;惟查詢增多,製造資料也就更多。惡性循環,永恒輪迴。為控制此似乎不可逆轉的潮流,有內地學者建議公開資料法的目標不止政府及公營機構,更應包含技術開發商,逼令它們公開AI演算法(即軟件)。問題是:今天它們公開,明天演算法卻已自我進化幾個世代,公開又有什麼意義?也有專家建議:效法生物科技倫理自我限制的系統——業界統一自律,如果發現科技發展方向有問題,便予以限制;又或者,政府可將現時只用於金融科技的實驗場(即所謂「監管沙盒」(regulatory sandbox))全面擴大,只要發現有出現威脅倫理的可能,立即強行叫停。然而,時間不等人,要做就現在做,AI的應用幾何式增長,「沙盒」很快就沒用了。

透明管治 就是自信表現

香港亦應開始就AI研究立法。歐盟於2024年通過《人工智能法例》(AI Act),可作參考模板——它明文禁止(1)可以經神經系統操縱人類心智;(2)製造社會歧視;及(3)生物識別的AI技術(防止罪行及法庭批准屬例外)。法例也列明:必須註明資料是否AI生成,生成資料亦不可涉及違法內容和侵犯版權。

在討論「陽光立法」時,除了法系、文化外,大家也須留意其他法例內容及執行力度的獨特之處,例如內地《保守國家秘密法》便與香港《官方機密條例》大不同。况且,由於沒有堅強的自由主義脈絡,公眾/私人的分野不明顯,所以即便已通過《個人信息保護法》,內地公共機構製作的資料是否屬「私隱」,仍有討論空間(例如輕微罪行紀錄是否應公開?可否被永久刪除?香港《罪犯自新條例》就列明什麼類型案底可在什麼情况下失效;《個人資料(私隱)條例》亦有對「個人資料」詳細定義)。

無論如何,有一個現象相當有意思:在我與學者的討論過程中,我每次都提到英國前首相貝理雅在回憶錄中曾提到,他最後悔的事是促成通過資料公開法。當然,有當領導的學者也感慨,「陽光原則」及有關規定會帶來行政麻煩,卻沒有任何人反對「陽光立法」。原因也是老掉牙啦——正如哲學家齊澤克說,管治是否良善,還看決策透明與否。

作者是北京師範大學法學院嚴元浩講席教授

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[趙文宗]

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