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何喜華

何喜華:如何改良貧窮線

【明報文章】特首日前接受訪問時談及貧窮線,坦言精準扶貧最直截了當,能夠幫助「隊尾」的人。當局聚焦設定具體幫扶項目,選定單親、劏房、長者住戶為三大目標群組,估算涉及逾95萬人。究竟為何選定上述三大群組作「隊尾」幫扶對象,原因不明;對於民間社福團體一直要求重設貧窮線,似乎興趣不大。特首表示歡迎社會做任何研究,但至今聽不到任何真的有用、學術研究的貧窮線。若特首着緊對貧窮議題的認真研究,實是社稷之福;本港和世界各地涉及貧窮課題的研究亦多如牛毛,值得當局參考。

多角度認識貧窮 深化貧窮討論

在過去逾半個世紀,學術界對於貧窮的定義和量度方式,已有很詳細的討論,理論架構甚多,本地亦有不少應用場景,包括最常見是金錢/經濟角度(monetary/economic approach;例如收入、開支、取得多少福利等,當中最常討論是相對貧窮抑或絕對貧窮等概念)、房屋貧窮(housing poverty;因住屋需要產生或導致的貧窮)、匱乏(deprivation)、社會排斥(social exclusion)、主觀貧窮(subjective poverty),乃至近年較新的能力取向(capabilities approach)模式。

以往本港官方貧窮線主要從收入角度分析貧窮狀况。若要深化貧窮討論,扶貧委員會應從多角度分析貧窮現象,訂立針對各群組的貧窮指標,並檢視相關政策(例如從多元匱乏角度檢視綜援安全網,從能力取向角度分析貧窮家庭學童和基層勞工的脫貧能力)。政府可撥款開展貧窮和精準扶貧研究,鼓勵大學和民間團體透過理論研究及實證分析,檢視本港貧窮狀况,並針對不同貧窮弱勢組群的處境,在各政策場景下的貧窮狀况變化(而非個別扶貧項目的檢討),深化本港扶貧工作。

殖民年代貧窮線不被重視

其實貧窮線並非新課題,早於上世紀90年代殖民時期,因應本港貧富兩極化、人口老化和在職貧窮問題日益嚴峻,民間團體已促請當局訂立貧窮線。然而,當時港英政府及回歸初期的特區政府一直認為,本港已有「公援」(現時的綜援)作為社會安全網,扶助最貧窮人口,因此再設立貧窮線意義不大。

及後經歷數屆特首,當局終重視貧窮問題,並在2012年12月重設扶貧委員會,探討不同政策和措施,協助政府做好扶貧工作,以達至防貧和扶貧目標。而其首要工作之一,就是為香港制訂「貧窮線」。

官方貧窮線 經嚴謹論證

在制訂貧窮線框架的過程中,重設後的首屆委員會已考慮貧窮線作為重要政策工具的三大功能(即了解貧窮情况、協助制訂政策及審視政策成效),以及5個制訂原則(即易於量度、具國際可比性、有足夠數據支持、具成本效益和容易整理解讀)。經充分參考本地及外國經驗後,才按住戶人數,以住戶每月入息中位數的一半劃定為貧窮線,以檢視貧窮住戶及人口數目。

上述貧窮線定義經反覆論證下才推行,政府亦自2009至2020年定期公布最新的貧窮數據,助社會監察貧窮狀况。奈何,其後因大眾將焦點放於政策介入前的貧窮人口,加上貧窮線以相對貧窮定義,被社會詬病「愈扶愈貧」,因此貧窮線自2020年後便「壽終正寢」。

對於以往的爭議,有幾點值得留意:

(1)貧窮線從來不是「扶貧線」。貧窮線雖有協助制訂政策的功能,同時亦有助社會更了解貧窮狀况、檢視政策介入前後的變化,惟扶貧政策是因應各群組的基本需要而制訂,貧窮線及貧窮指標與精準扶貧策略是相輔相成,兩者並不相悖。

(2)採用相對貧窮概念,有其重要性。相對貧窮有助隨社會經濟發展變化而促進提升生活水平,較絕對貧窮更切合社會現實情况。事實上,「愈扶愈貧」情况並不存在——只要有政府的扶貧措施協助,貧窮戶絕不可能比扶助之前貧窮。再者,若政策資源再分配的力度足夠,政策介入後的貧窮人口有機會「清零」,不會因為相對貧窮概念而導致政策介入後的貧窮人口永遠存在。

(3)貧窮線只計收入,有改善空間。筆者明白貧窮線只計算收入有其限制,例如將高資產、低(無)收入人士納入「貧窮人口」(然而,若高資產住戶每月沒有任何收入,只靠動用資產維生,是否不屬「貧窮」,亦待社會討論),未考慮不同住戶開支情况(例如有殘疾人士的住戶開支差異等),未計算非現金轉移的福利支援(如公屋、公營醫療服務、資助教育)等等。

如何訂立「真的有用」的貧窮線

至於何謂「真的有用」?這便要視乎如何理解貧窮線。貧窮線絕非萬能,若要簡單易明,固然亦有其一定限制,但不可說因不是「扶貧線」,貧窮線便沒有用、不應存在。精準扶貧策略固然值得肯定;惟如果「只見樹木不見森林」,亦不見得一定精準。

舉例來說,在20多萬劏房居民中,並非所有住戶均面對經濟困難,是否所有人都應被定義為扶貧對象?再者,不少單親住戶屬中產家庭,並非貧窮人口,應否仍是扶貧的介入重點?在獨居長者或「雙老」住戶中,當中也有部分人具一定的經濟能力,是否單單獨居或雙老住戶便應透過扶貧政策支援?

精準扶貧與貧窮線可以互補——貧窮線有助持續檢視本港整體貧窮狀况;精準扶貧可向個別群組提供針對性的介入,當局亦能因應各社群訂立扶貧指標,系統地檢視政策和服務成效。

改良貧窮線的建議

曾有報道稱政府會改良貧窮線計算方式,以更好地反映實况,目標是於2024年底至2025年初公布,具體進度未明。參考本地研究經驗,可以有3個改革方向。

(1)劃分「貧窮長者人口」。除了部分長者有投資、物業收租等收入之外,大部分人退休後均沒有收入;在人口老化下,導致貧窮長者人數「持續高企」。當局可考慮將貧窮長者人口從總貧窮人口中劃分出來,及將長者物業轉化為年金收入計算,並針對長者和非長者貧窮人口的需要去制訂扶貧政策。

(2)以政策介入後的收入定義貧窮線。過去多年的本港官方貧窮線,以政策介入前的理論假設方式來劃定貧窮線,目的是量度政策介入後的總貧窮量。然而其缺點是假設性,未能按實際住戶人口收入(包括政策介入支援的收入)檢視實際貧窮狀况,這亦有別於經濟合作與發展組織(OECD)成員對貧窮線的定義。未來本港官方貧窮線可改為以住戶實際收入的一半作定義,以求更能夠反映實際貧窮人口情况。

(3)「住屋開支」列入福利轉移及計算可支配收入。由於住屋開支佔住戶開支比例甚高,因應住屋福利(主要是公屋)的重要,日後貧窮線在估算住戶收入時,應一併估算住戶因入住公營房屋而得到的福利支援。長遠而言,當局可考慮引入扣除住房成本後的可支配收入的計算方法,務求更精準掌握貧窮戶生活狀况。

作者是香港社區組織協會主任

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[何喜華]

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