【明報文章】智庫「MWYO青年辦公室」一個多星期前宣布將於今年底停辦,加上有其他香港知名智庫也出現財政困難,近年來公開研究或活動數目亦大減,有報章就形容當前是智庫界「寒冬」。相關評論歸納了兩個導致「寒冬」的因素:一是本地商界和內房財團「閂水喉」;二是選舉制度「完善」之後,議會內外反對力量大減,原本負責做輿情或民情分析的智庫已經沒有明顯角色。
筆者曾在智庫工作6年,對智庫生態有一定理解,亦對智庫面對的問題有一些觀察和感觸。經濟不景和選舉制度轉變,確實令智庫經營困難;形容目前的狀况是「寒冬」,的確沒錯。惟香港智庫有否經歷過「春天」呢?雖然在全盛時期,本港曾經有數十個活躍的智庫,但它們在香港政治制度裏,說不上有穩定和持久的角色;就算它們消失了,香港的政治制度依然會繼續運作。雖然智庫本身並沒有什麼不可或缺的角色,但它們的沒落,卻會產生延伸影響,亦反映了某些社會和政治現象。
沒有智庫=沒有研究?
智庫變得不再活躍,是否代表政府就沒有研究報告可以參考了呢?就實用研究(practical research)而言,研究來源可分為幾類:政府委託的研究、大學、壓力團體、智庫。這些機構的研究目的,以及研究項目的性質亦有所不同。由壓力團體做的意見調查,有部分是為了推展自己立場而開展的,未必屬很嚴謹的政策研究,畢竟成功影響政府,是比起研究質素(research quality)重要。至於大學,它們的研究質素確實比起智庫高,對社會現象有很詳細的分析,但這些研究卻不是以政策倡導為前提下進行的。
至於政府各局和部門,它們都會自行開展一些研究項目,並透過招標的方式邀請大學和研究機構競投;部分局和部門對研究質素(包括研究方法、取樣的代表性和數據處理)有一定要求。故如果說智庫消失了,就代表政府不會再有循證為本(evidence-based)的政策建議可供參考,未免以偏概全。
不過,政府透過招標開展的研究,通常都是供內部參考,只有部分對外公布;這些研究的方向、目標和交付,亦是由局或部門主導。智庫未必是制度裏很重要的持份者,但由於政策倡導是智庫的重要功能,這些智庫的消失,會令政策研究出現缺失——以政策倡導為定位的智庫,會有獨立於政府的研究議程,它們的研究成果也是公開資訊。
換言之,智庫有助豐富政策討論,避免社會對政策的問題意識(problematic)及對政策的解讀變得單一化,令政策走錯方向的風險增加。
香港部分智庫亦有「實驗性」的功能。以「MWYO」過去試驗的「審議式民主」為例,政府未必會直接牽頭實行,而智庫的角色就是建立理論基礎,聯繫社會上其他持份者,展開一些探索和實踐;即使研究結果未必會被採納,智庫也強化了社會在公共事務的參與。
討論不足 難成氣候
有報道形容香港曾出現智庫「百花齊放的黃金年代」,相信指的是2006至2019年這段時間。這段時間裏,有3個不同「年代」的智庫並存:
(1)因應九七回歸及行政長官選舉而誕生的智庫(例如一國兩制研究中心和香港政策研究所);
(2)為回應2003年前後管治問題和土地議題,以及政府開拓公眾參與渠道而陸續成立的研究機構、民間智庫(如思匯政策研究所、新力量網絡、智經研究中心、本土研究社);
(3)「佔中」後為增加內地與香港溝通而衍生的智庫(如團結香港基金)。
這些智庫的運作模式並不相同,但智庫整體而言活躍與否,與當時的政治及政策環境卻有莫大關係。當中,公眾參與(public engagement)是智庫能夠完整地發表論述和研究成果的政策窗口(policy window),公眾亦可藉此機會比較不同智庫的倡議。
以2018年「土地大辯論」為例,雖然當時政府在土地問題上有其前設,但對民間自行舉辦的研討會,由政府委任的土地供應專責小組還是會派員出席;而在專責小組舉辦的研討會上,持不同立場的智庫都可以派發它們的研究報告。雖然本屆政府經常強調他們已經透過公眾諮詢蒐集了大量意見,惟比起以往大規模的公眾參與,透過目前僅有渠道所蒐集的意見數目和質量,與當時比起來是否更多和更高質?
智庫沒落 反映了什麼狀况
當下,部分從事研究的人都擔心一個情况,就是公開一些研究結果後,會被批為「誤導」、「不完整」,甚至是「假消息」。經歷2019年社會動盪後,官方對一些意見會否醞釀成強烈的反對聲音,顯得格外緊張。惟研究者對數據可有不同角度的演繹(interpretation),就算演繹的方法有別於政府,也不代表他們的研究基礎不夠嚴謹。只着眼於某份研究報告的「不完整」之處,就很容易會忽視了報告對社會有貢獻的部分,變相扼殺了研究的空間。官方可以有其理據,但持不同意見的研究者,同樣可以有其他合理的理據。
此外,市民對政治興趣大減,亦會影響智庫發揮。近日中大香港亞太研究所的民調,就指有五成九市民缺乏政治興趣。如上文所說,假如智庫的功能之一是強化社會在公共事務上的參與,市民普遍對政治冷感,他們通過智庫嘗試影響政府的誘因自然會減少。
智庫說不上是制度的主要持份者,它們沒有政黨的地區網絡,在議會裏也沒有票,這代表只要在任政府不重視智庫,它們的生存空間就會收窄。
本屆政府上任後,有哪些政策或措施是源自智庫的研究結果?可能有的,惟暫時未見有在任官員公開接納一些智庫報告。「夜繽紛」、「熊貓經濟」等很有噱頭的討論,似乎都是由議員出點子,而這些點子的確不需研究就能夠提出來。
香港智庫正面對「寒冬」,相信不會有人覺得是「大件事」。惟這個現象背後所反映的問題,包括政策過程變得更快、政策來源收窄、問題意識單一化、市民政治冷感等,才是核心問題。
有建議指智庫需要轉型才能夠生存,但它們的轉型之道,除了是接一些不能公開的委託研究之外,就是索性變成活動中心。就算目前香港仍然有10多個智庫,但這數字本身的意義不大,而「智庫界」或研究圈子(research community)也不能只靠幾個大型智庫就可以形成,因為智庫之間的研究成果是互惠互利,沒有任何智庫能夠獨立完成所有研究。
作者是公共政策顧問
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