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羅健熙

羅健熙:的士發牌制度 作繭自縛30年

【明報文章】等了又等,政府終於公布關於「規管網約車」的研究報告。由2014年投資推廣署引入Uber到港營運至今,已足足10年。很多市民對這份文件有期望,因近來各式各樣的士與「白牌車」的爭議,政府都以該研究作擋箭牌,讓人以為政府終於追上科技和社會發展趨勢,不再固守的士牌主既得利益,願將現時網約私家車某程度上合法化,跟的士良性競爭。

網約車研究報告

市民如在迷霧中

可惜報告與市民所想有頗大落差,該文件以《打擊非法出租或取酬載客活動及規管網約出租汽車平台的研究》為題,連附件在內的14頁文件,用一句說話總結,就是再用一年時間研究。文件最具體的是「打擊非法出租或取酬載客活動」措施,例如任何人一旦被判非法載客取酬罪成,可被取消駕駛執照資格一段時間;而即使未能確認司機身分,車輛亦可被扣押及暫時取消車輛牌照。

至於市民最關心的網約私家車如何變成合法載客取酬,亦即是現在出租汽車的1500個許可證配額會否增加或改革的問題,文件無太多着墨,只一邊強調香港奉行集體運輸,太多私家車/的士會令道路擠塞等,同時亦會在「今年稍後開始對有關的乘客需求及轉變等進行調查……視乎上述研究結果,我們將評估未來規管建議下可以透過平台提供合規服務的車輛類別和數目,以及平台和司機的相關牌證要求等」。

在無任何實質結果下,市民又只能如在迷霧中,不知政府究竟打什麼主意。政府文件指他們願繼續聆聽持份者意見,我想市民也應繼續清晰表達對現時的士業各種問題的看法和不滿,亦應清晰要求當局不止規管網約車平台,而是切實增加出租汽車許可證配額,讓市民有選擇,讓點對點交通服務有良性競爭,讓有意從事相關工作而又不想租的士開工者有渠道入行。

讀過這次研究結果後,我也在想是否要為「規管網約車」找一個更合適、更貼近市民意念的詞彙,例如這議題應稱為「網約私家車合法化」?可能會更實質反映到市民關注,亦讓政府更清晰知道核心問題所在而不能迴避。

在政府報告內,有不少各地規管網約車平台的例子和具體措施作參考,但老實說,這些根本不是市民的最大關注。那些網上平台現在運作十分暢順,Uber也好,「滴滴出行」也好,HKTaxi也好,市民對這些平台的運作無太大意見,也沒有很大聲音認為政府必須規管這些平台,但政府報告卻花了不少筆墨於此。若單為規管網約平台而沒有令現時網約私家車變成合法的途徑,整個研究就會被市民覺得是「阿茂整餅」式浪費時間的工作。

的士發牌制度已變質

我在去年11月30日本版文章中,已將的士業與市民有隔閡的原因列出,在此不贅。惟我想重申的是:現時的士業界不少問題是與政府發牌制度相關。

上述報告出台後,不少人都即時看看的士牌價漲跌作為某種對業界前景的參考,這個現象反而折射了問題核心。為何明明是服務市民的交通牌照,卻變成奇貨可居的炒賣商品?而政府好像視若無睹,甚至有點「買牌主怕」的感覺?當局一開始發出的士牌,目的是向市民提供點對點服務。我們幻想一下:倘向運輸署申請一個新的士牌費用是280萬元,你會覺得合理嗎?但自政府收緊發牌並持續30年都無增長下,這個發牌制度早已變質。

申訴專員曾指制度未能遏投機

此問題其實不是今天才知道,也不是Uber到來的10年前才知道。在網上翻查資料時,找到1997年12月申訴專員公署關於的士發牌制度的調查結果摘要。文件資料指,1964年起政府改以招標方式發出的士牌,1970年代末至1980年代初,每年發出逾1000個的士牌,1984至1991年間每年發出少於300個牌照;1994年完成的士政策檢討,並在該年分別發出300個及100個市區和新界的士牌;截至1997年7月,當局共發出18,138個的士牌(現時為18,163個,新增的25個是2016年發出之大嶼山的士牌)。

文件亦提及,1994年交通諮詢委員會發表《的士政策檢討報告書》,背景之一是的士牌價在1991年急升。報告書羅列各項「壓抑的士牌照投機活動」建議,包括「不應預定某段指定期間發出的士牌照數目的限額」、「應在有需要時發出的士牌照,但須考慮市民對的士服務的需求、的士業的經營狀况,以及道路系統的承受能力等因素」。

申訴專員就調查的其中一個結論是「現行的士發牌及轉讓制度並未達到1994年的士政策檢討為遏止的士牌價投機活動而訂定的預期目標」。

此外,1997年8月交諮會再次因的士牌價於1996和1997年初急升,而就檢討發牌制度諮詢公眾。我在交諮會網站無法找到諮詢文件全文及其結果,但在臨時立法會網站找到政府對文件的簡介(CB(1)214(01)和CB(1)186號文件),及1997年9月12日臨立會交通事務委員會會議紀錄,可略見端倪。

時任運輸署長羅范椒芬在會上解釋:「的士牌照在買賣過程中,既是經營的士服務所需的牌照,也是一種投資工具。」她指政府會同時監察投資和交通市場情况,而該署焦點在確保本港有足夠的士服務,應付市民之交通需要。她又認為「鑑於現有的士牌照屬永久性質,當局即使不滿意牌照持有人的服務表現,亦不能對他們採取什麼行動……政府當局發出訂有固定期限的的士牌照,便可先檢討經營者的服務表現,才決定是否為其牌照續期」,並會平衡有效監察服務及對原有牌照持有人的權利。

不發新牌不引競爭

問題不會自行解決

我們回顧一下歷史,就發現政府自1994年便完全停止招標發出新之市區和新界的士牌。原本用以壓抑的士牌照投機活動而提出的「不定期發牌」、「有需1994要才發牌」,最後竟變成助長牌照投機活動的「完全不發牌」而且30年來不變,十分諷刺和匪夷所思!而政府現在又常常要顧慮的士業界和車主利益,不是自己長年累月作繭自縛的結果嗎?政府這些年來在考慮什麼?1997年提出的「固定期限的士牌」又為何胎死腹中?

今天這個問題又提出來了,又再用一年時間去研究。政府有否任何方向要怎樣處理?繼續如過去30年般,不發新牌,不引入競爭,問題是不會自行解決。若最終連只牽涉較少數人之「的士牌價」引起的問題都處理不了,再說更大和更多既得利益的樓房、劏房問題時,又如何讓人有信心真的可以做到?

作者是民主黨主席

(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)

[羅健熙]

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