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林緻茵

林緻茵:如何解決西九文化區的財政問題

【明報文章】自文化體育及旅遊局成立後,文化、體育和旅遊成了一體化策略。在過去的專欄中,筆者有不少體育和旅遊的相關評論,這次就集中討論西九文化區的前景。目前西九正面對財赤:據西九管理局2022/23年度年報,未計折舊、攤銷及融資成本前的基本營運赤字為7.18億元,預計現金儲備至明年6月會耗盡。西九管理局已向政府提出財政方案,行政長官李家超表示很快會有定案,但重申管理局是自負盈虧的機構,並指無論最終有何決定,文化區為未來發展訂立KPI(關鍵績效指標)將十分重要。

作為香港最大的文化基建,西九前途涉及重大公眾利益,亦直接影響香港作為國家中外文化交流中心的角色。若西九財政陷入斷裂,將是最壞結果。現時以公營機構模式管理西九,目的是提高其管理彈性與內容創新能力。假如政府收回西九,能否達到相近效果?如繼續以現有模式管理,政府為文化區未來發展訂立KPI,又是否確保其可持續發展能力的最好方法?若要訂,應如何訂?

收回西九 非最佳方案

就西九財政問題,社會各界正探討不同方案:一是由政府收回西九管理權;二是維持現有管理模式,但同時須有一套可持續的財務方案,避免西九成為公共財政負擔。

要分析第一個方案的可行性,我們需回到最根本的問題:既然康文署的職責就是管理博物館和表演場地,為何當初仍要成立西九管理局?康文署的發展理念跟西九並不相同,前者以推動普及文化藝術為目標,主要服務對象是本地居民;後者的目標群體更廣闊,涵蓋國際藝術社群。要開展國際文化藝術交流的條件,就是要貼近最前沿的藝術文化趨勢,而公營機構在人事、財務和管理上的彈性,能夠令它比政府部門更迅速回應藝術市場變化;其靈活的用人機制,對於具備國際經驗和人脈的藝術行政人才而言,也具有較高吸引力。由康文署接管西九,與成立西九管理局的原意有所牴觸。

商業項目建成後 問題就迎刃而解?

若第二個方案,即維持現行管理模式是較佳的出路,那麼西九正面對的財赤,到底是出於規劃問題,還是營運問題?政府在協助解決西九的財政問題上,應該擔當怎樣的角色?

從公共行政角度而言,公營機構的特點在於它既以滿足公共利益和需求為目的,同時在財務上獨立於政府。西九提供的設施和服務,屬非牟利性質;而為了讓西九自負盈虧,當初西九的規劃是透過酒店等商業項目,支持文化藝術設施的營運。惟過去10多年間,先建成的卻是非牟利項目。那麼,在商業項目建成之後,西九是否就能夠達到自負盈虧?如答案是「可以」,在商業項目建成之前,短期內再游說政府以不同形式支持,就是一個爭取時間(buy time),避免西九陷入財政斷裂的可行方法。

KPI如何適用於公營文化機構

相反,若問題癥結是營運的可持續性(即商業項目建成後,西九也不一定能夠走向自負盈虧),那麼為西九未來發展訂立長遠可行的KPI,也是無可厚非。惟KPI只是一種工具,工具的設定視乎機構的目標與策略。為西九訂的KPI,應該符合幾個原則:(1)與西九的長遠財務規劃方案掛鈎,確保西九能夠在一定時間內達至自負盈虧;(2)由政府與西九共同制訂,確保KPI符合西九的營運模式;(3)充分考慮公營文化機構的特質,KPI不應單從財務角度出發。

KPI源於商業管理,但公營文化機構卻有別於商業機構。當一個商業機構面對收支不平衡,縮短營業時間和日數等,有助壓縮開支;公營文化機構卻需透過舉辦恒常活動,方能創造贊助、門票、周邊消費等收益與文化影響力。假如KPI對西九的資源運用施加太多限制,就可能失卻了以公營機構模式管理西九的意義,西九亦會為迎合KPI的要求而大幅節流。文化設施本身一定虧本,最容易的方法,其實大可把博物館關掉數天,減少開支,從數字上滿足財務要求,但這就有違文化機構的發展原則。

為西九而訂的KPI,亦應有別於政府部門。以康文署的管制人員報告為例,在「文物及博物館」一項裏,署方是以博物館入場人數、展覽數量等為績效指標。部門設「績效指標」(performance indicators),是為了確保部門的營運能夠符合成本效益,並達到特定政策目標。它有別於政府為推動更宏觀的政策或發展目標而訂的「關鍵績效指標」(key performance indicators)。推動香港成為中外文化藝術交流中心,是政府的重要發展目標之一。為西九訂的KPI,應反映西九在推動國際文化交流上的角色,例如舉辦中外文化交流活動的最低數量、成功吸引的國際訪客數量等。這些指標既有助西九發展,同時可確保資源投放在政府的發展目標上。

要更宏觀地看西九發展

各地不少文化區都會公開其「影響報告」(impact report)。當局可參考這些報告,讓西九的發展指標更能夠與國際接軌。這些報告反映了兩點:第一,國際級文化區不會只有財政上的發展指標;第二,他們不會只重視可見的、可以量度的指標。以旨在活化2012年倫敦奧運主場館一帶的倫敦東岸文化區East Bank為例,文化區的可及性(accessibility)、居民的認同程度、研究產出、籌款能力等,都是報告提及的重要產出。KPI的好處是把成果量化,但這也正是它的不足——不能量度的成果,不代表不重要,尤其在文化藝術領域中,觀眾鑑賞能力、各種實驗性的作品的開發等,均難以被量化。

至於怎樣的發展策略才具可持續性,筆者曾參與西九的國際文化高峰論壇,聽取各地文化區的營運經驗。上述的East Bank佔地較大,由不同功能的建築與場地(如倫敦時尚學院、倫敦藝術大學、奧林匹克公園等)集結起來,形成完整的藝文生態系統;澳洲墨爾本藝術區總監表示,文化區需要融入城市結構,才能夠使本來對文化不感興趣的人認同文化區的意義。

這些經驗帶出了幾點:除有待建成的商業項目,西九還需要哪些功能,方能創造更完整的生態系統?這個生態系統是否需透過與西九的地區行政,以及其他文化政策互相配合,才能形成?這些問題涉及西九的策略定位。若把問題簡化成收回西九,或以KPI大大限制西九財務,而沒有其他政策配合,則既無助推動其持續發展,亦浪費了香港最重要的文化基建。

作者是公共政策顧問

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[林緻茵]

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