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林緻茵

林緻茵:如制訂政策像「十月懷胎」,民意是如何被收集和理解?

【明報文章】醞釀了一段時間的垃圾徵費,在未有「社會共識」下暫緩實施。據政務司副司長卓永興所言:「垃圾收費直接影響全港,若要正式推行此政策,一定要取得市民的共識和支持,以及各方面條件成熟,才能順暢推行。」

在政府決定暫緩垃圾徵費之前,不少團體都各自做了相關的民意調查;絕大部分調查都反映,有近七成甚至是八成人反對如期實施垃圾徵費。在宣布暫緩實施後,政團齊讚政府「順應民意」,是明智之舉。

完善選舉制度之後,社會上仍不缺各類「民意調查」,不同團體都拿着自己所收集的「民意」嘗試影響政策。惟這些採集「民意」的方法是否科學化?「民意」又如何轉化成「社會共識」呢?垃圾徵費以外,特首形容政府制訂政策如十月懷胎,「BB未出世你唔知我懷胎」。那麼在「十月懷胎」的過程中,民意是如何被收集,再凝聚成具社會共識的政策?

「民意」與「社會共識」之別

「民意」(public opinion)與「社會共識」(social consensus)是兩個經常被交替使用的字眼,意指「社會上大部分人的意見」。政治學關注的是民意對管治的影響,包括民意如何影響政策的形成。至於民意是否等同絕大部分人的意見,少數學者會把民意等同「國民的意志」,所以同一時間只能夠有一種「民意」;有人則把民意視為「社會上一部分人的意見」,它不一定是「鮮明而壓倒性」的。社會學較着重的,則是意見形成的過程——民意是動態的,會隨着社會成員之間的交流和互動,而不斷形成和演變。

如要仔細考究,「民意」與「社會共識」雖有聯繫,但仍有重要分別:「民意」不一定代表所有人的「共同」意見或普遍的社會共識,它可以是多元、互相衝突而紛雜的。民意可以是暫時性的;社會共識則代表更深層的價值認同,比起民意更加持久穩定。

換言之,民意調查的結果,雖有機會反映大眾在特定時間和特定議題上出現的共同想法及共通意見,即所謂的「主流民意」,但如要令民意形成更廣泛持久的社會共識,並成為公共政策的一部分,就需要花時間建立和經營。

如何收集民意

從政策制訂的角度而言,公眾諮詢是形成社會共識的機制之一,整個諮詢過程至少要包括兩個元素——民意的採集,以及社會成員之間的互動。以往大型公眾諮詢之所以會開放多種渠道採集民意,目的就是要更準確了解民意。例如,透過委託具公信力的第三方做民意調查,其代表性和隨機性,必然比起「收集了300個會員意見」的調查為高。

此外,如果只靠市民自發透過網上或郵遞等方法表達意見,那就算政府收集了3000份意見書,這些「民意」很大程度上也只是反映了政治上活躍的人的意見。

如要更廣泛接觸不同持份者,政府亦需要做利益相關者分析(stakeholder mapping),把持份者劃分為直接受政策影響而又活躍的持份者、直接受政策影響卻不活躍的持份者、不直接受影響卻又活躍的持份者,以及不直接受影響亦不活躍的持份者,再以不同方法主動接觸這幾類人。

不過,單靠收集民意並不足夠。假如收集得來的民意相當紛雜,政府就需要進一步把這些意見匯聚起來。回歸之後,政府曾經有一段時間以公眾參與(public engagement)去凝聚社會共識。公眾參與比起一般諮詢更深入,有時甚至分為幾個階段,需要以年計方能完成。

要凝聚共識非易事,政府需提供清晰的背景資料和數據,以減低公眾對議題的誤解,並協助他們形成對政策的看法;公眾參與過程中,社會上各種意見的互動,亦有助公眾釐清自己的立場,甚至是價值觀。即使公眾參與未必能夠令大部分人形成完全一致的意見,它至少有助縮窄分歧。

新制度下形成社會共識的機制

既然在新政制下,「社會共識」仍會影響政府決策,那麼目前是否有一些成熟方法收集民意,以及有效的機制凝聚共識?有官員和議員指出,我們需摒棄舊思維,以前的一套不一定是好;亦有人特別強調,以往諮詢會經常會出現各自表述、公開指罵官員,甚至是煽動「反政府」的場面,理性討論無從說起,更遑論是形成共識。經歷了2019年的風波之後,為免再有人以政策煽動仇恨,政策制訂過程確實變得有如「十月懷胎」,主要由政府內部醞釀而成。

以維港毗鄰土地的規劃為例,近來政府建議把規範「大型填海」的機制寫入《保護海港條例》,其中有一部分是關於「公眾參與」。除了最低限度的法定要求,政府文件亦指「大型填海」會包括「公眾參與」,參與的方式大致是「諮詢海濱事務委員會、相關區議會及持份者」。至於具體諮詢方法是什麼,會否包括廣泛的公眾參與,暫時仍未知曉。

過去,發展局是最常開展公眾參與的政策局,就維港毗鄰土地用途和發展做公眾參與,更是特區政府最早(2004至2007年)實行的公眾參與項目之一。今屆政府上任後,公眾諮詢(或政府稱為「公眾參與活動」)過程簡化了不少,主要透過單向方法收集意見。以發展局負責的「南大嶼生態康樂走廊公眾參與」為例,這項「公眾參與」只是以網上、郵寄或傳真表達意見為主,未見有方法促進各種意見之間的互動,官民之間亦沒有互相游說的機會。

「社會共識」不是等就會有

除了公眾諮詢,目前政府主要依靠諮詢委員會、區議會等渠道收集民意。然而,這些都是行政機關內部機制:諮詢委員會無實權,委員主要代表自己或業界提意見,他們沒有接觸更廣泛民意的渠道、資源與責任;區議會變成由上而下主導,選區變大,令收集民意的難度增加,民意有效進入體制的機會亦隨之減少。作為有代表性的民意機關,立法會早年通過的《廢物處置(都市固體廢物收費)(修訂)條例》,理應反映了「社會共識」,為何今天卻被指「缺乏社會共識」而暫緩?

收集民意的系統未完全打通,凝聚共識的機制仍未建立,或多或少解釋了政府在推動需要全民配合的政策時,為何會遇上明顯阻力。在制訂其他政策時,政府如要避免重蹈覆轍,就不能夠以籠統(即純粹的「支持」和「反對」)的方式收集和了解民意及市民的行為。至於政務司副司長很重視的「社會共識」,更是要政府主動創造條件方能夠形成。

作者是公共政策顧問

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