【明報文章】今年財政預算案最令人關注的地方，是香港會否出現結構性的財赤，尤其是政府要發債方能在兩年後達到收支平衡。政府的解釋是：發債是為了未來發展所需的資金，政府不會長期出現財政赤字，這樣也有違《基本法》的「量入為出」規定。
怎樣才可消除財赤？預算案公布後，不少政黨和議員提出削赤辦法，總括而言離不開節流和開源兩個途徑。財政司長也知道政府必須增加收入，而且要快，所以即時對樓宇買賣完全「撤辣」，樓市因而止跌回穩、交投增加，對庫房收入應有裨益。不過陳茂波明白，要徹底消除財赤，最重要是「做大個蛋糕」，打破過往過分倚賴金融和地產的格局，盡快融入國家發展大局。
徹底消除財赤 只能靠「做大個蛋糕」
節省開支方面，預算案公布前，陳茂波已通告各部門削減開支。這樣做，公務員難免有意見，尤其是現屆政府施政要見到成效，公務員難免有「百上加斤」的感覺。但巨額財赤當前，不削減部門開支，政府怎可節流？還望當局與公務員團體多多商量。公務員「陽奉陰違」，對市民也無好處。
講到節流，現在政府用於社會福利、醫療衛生、教育的下年度預算，分別是1362億、1279億、1157億元，佔預算總支出7768億元的48%，還未計算公營房屋所需土地及相關基建的費用。所以政府要削減財赤，如何在各項社會服務開源和節流，至為重要。
社會服務佔政府開支極高比重
關於社會服務的開源和節流，最近不少立法會議員提出意見。綜合起來，大致可分以下兩方面。一是現有社會服務的收費都處極低水平，一些更近乎免費，與市場同類服務的收費有極大差距，例如公屋租金不到相同私樓的兩成。因此有議員建議，社會服務應調整收費，這樣政府可增加收入，達到開源效果。二是社會服務在全港同類服務中常佔極高比重，例如近九成病人在公立醫院接受治療、三成住戶租住公屋。因此有議員認為，倘能夠縮小社會服務規模，應可有效節省政府開支。
怎提高社會服務收費 公眾無共識
首先討論社會服務收費問題。公眾對如何提高社會服務收費，從來無共識，因為公屋、醫療和福利服務的收費，並非按照市場供求來決定，服務成本也只作參考，所以無客觀標準來衡量。事實上政府提供社會服務的目的，是保障市民基本生活；數量多少和收費高低，視乎政府承擔能力及服務使用者的收入水平。
此外，政府還得考慮社會服務發揮的作用，例如學童接受強迫教育毋須繳費，因社會認為教育是為社會培育人才，政府應承擔有關開支。至於公營醫療服務收費，現在只具象徵式意義，因政府有保障市民健康的責任，政府也承諾市民不會因無法繳費而得不到治療。租住公屋和資助院舍服務方面，現在申請者除了要證實自己的需要，還得通過入息和資產審查，顯示他們無法應付市場相同服務的費用。換言之，租住公屋和資助院舍服務的租金或收費，無法與市場收取的相提並論。
按以上分析，社會服務收費就算可以調整，加幅十分有限，增加收費對政府削減財赤也不會有實質幫助。這樣，縮減社會服務規模，是否可達到節流效果？
控制服務供應 減少需求
事實上，為避免社會服務開支急速增加，政府一向以來所用的方法，是控制服務供應數量。舉個近日爭議不休的例子——政府正考慮提高公立醫院急症室的180元收費。雖然就算可以提高收費，醫管局也不會收多很多錢，但政府要傳遞的信息是：急症室服務供應有限，若急症室求診者不想輪候幾個小時，而提高了的收費又與私家診所收取的相差不遠，輕症病人最好不要來急症室。
總言之，政府提高急症室收費，目的並非為增加收入，而是要減少急症室服務需求，用增加收費令部分求診者轉向私營醫療服務。同樣，當局也是用控制供應的方法，減少公營醫療服務需求，例如做簡單手術的病人要等候一兩年；這樣不想等候的，只好轉到收費昂貴的私營醫療。為限制資助院舍服務需求，政府用的也是控制供應的方法：那些不想輪候三四年才可入住資助院舍的，只好入住收費高、情况卻較差的私營院舍。
改變公營房屋建屋比重 必須審慎行事
最後要談的是公營房屋供應。上月立法會會議，有議員提出調整公屋與資助出售房屋的比例，從現在7：3改為5：5，理由是不少年輕人為了符合公屋申請資格，情願「躺平」，不努力掙錢擁有自己住所。議員認為減少公屋供應，這些輪候公屋的年輕人便會知難而退。另外有議員認為，解決劏房戶問題的辦法，並非增加公屋供應，因為四成劏房戶是單身者，也有不少是新移民家庭、「雙非」（子女的父母均非香港居民）家庭，甚至是暫准留港者；政府為他們分配公屋，只會引來更多這類人成為劏房戶。
議員的觀點，簡單來說就是公屋供應愈多、需求愈大，所以興建更多公屋，結果只會造成更多市民有需求。議員的觀點有道理嗎？
（1）為什麼學歷高的年輕人情願「躺平」輪候公屋？首先，據筆者所知，這些例子並不普遍；就算他們在學或剛畢業時輪候公屋，到他們獲分配，已是十年八年後的事，他們的薪酬已超過限額。因此輪候名單有他們的紀錄，並不表示他們為了公屋而「躺平」。至於住在劏房的單身者，尤其是那些年輕人，政府為他們提供公屋並不妥當，應深入了解其住屋需要。
（2）政府應否修改公營房屋興建的比重，增加居屋、綠置居和首置房屋供應？政府引入居屋的原先目的，是鼓勵經濟能力有改善的公屋居民自置物業，也讓收入剛超過申請公屋資格的市民有置業機會。市民置業安居，主要是依賴市場供應，政府的責任是提供足夠土地。所謂「構建置業階梯」是後來的砌詞，香港不是新加坡，政府的房屋政策是滿足低收入家庭住屋需要，政府不是要替代市場「叫人買樓」。
（3）香港居民有享受社會福利（包括公屋）的權利，基本法第36條有明確說明。權利雖可用行政措施規範，但否定新移民或其他香港居民享用福利的權利，在情在理都不應該，更有歧視之嫌。
長遠之計，政府要控制社會服務開支增加，應從政策着眼，包括（a）全面發展基層醫療以減低對公立醫院服務的需求；（b）增加社區支援服務以減低對住宿院舍的需求；（c）重申政府的責任，是保障市民的居住權利，並非越俎代庖代替市場協助市民置業。政府若能夠貫徹以上原則，社會服務開支應可得到有效控制。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授
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