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張炳良

張炳良:第23條立法 不是歷史的終結

【明報文章】《基本法》第23條立法(即《維護國家安全條例》)已「大功告成」(借曾鈺成語),輕易通過。與20年前首次嘗試立法引發巨大政治風波,之後歷任政府(包括保安當局)似可避則避,成強烈對比。

今天支持立法的議員和團體,除了肯定立法乃憲制責任,很多強調立法有助振興經濟甚至穩定外商信心,使香港成為「更安全的宜居宜業宜商目的地」,「東方之珠會有璀璨奪目的光芒」。若認為立法大大有利於經濟及信心,那麼為何拖了這麼久?當中自有任何地方進行國安立法均迴避不了的社會疑慮,尤其來自法律、新聞和文化等界。

官方的表述是「有效保障國家安全,讓香港可以無後顧之憂,輕裝上陣,全力聚焦發展經濟、改善民生」。也就是說,立了法可讓香港往下一步走。能否輕裝,仍視乎平民百姓如何在新法下生活如常,及政府上下如何以平常心治理社會。

第23條原對香港讓步

還原歷史,23條立法本乃中央對香港在一國兩制下的制度照顧。跟國防外交一樣,各國皆由中央(聯邦)政府負責國家安全事宜,實行全國性的法規體制。按此概念,香港回歸後作為特區應採用全國性國安法律。

可是中華人民共和國要到1993年才有第一部國家安全法(2015年頒布現行版本)。上世紀80年代起草基本法期間,乃依賴《刑法》(1979年頒布)下的「反革命罪」規定去處理社會主義國家安全;若貿然應用於香港,會動搖能否真正延續資本主義制度的信心。而當時包括法律界及工商界的社會迴響較大,所以才以第23條規定特區「應自行立法」禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為。

基本法留下兩大問題待回歸後處理,一是普選,二是國安立法。前者因未達共識延後解決;後者當時並非最迫切問題,儘管1989年「六四」後北京對港有所顧慮(那時曾有「前哨陣地」之說),但仍維持由特區自行立法的立場,只在第23條加上對與外國政治組織或團體的聯繫的限制。未料此兩大懸題卻一直困擾回歸後香港的內部政治,及中央與特區的關係。

立法不順 惡性循環

2003年「七一」50萬人大遊行後,董建華政府推出的法案修訂版,針對免責抗辯及警察搜查權等有更清晰保障。若當時能夠通過,不屬於苛刻。23條立法失敗令中央震驚,感到港人缺乏國家認同,遂啟動愛國討論,並要求特區重視國民教育。同時於2004年由全國人大常委會引入政制發展「五部曲」程序,由中央抓緊政改主動權、幅度和進程。

另邊廂,不少泛民主派人士(尤其所謂後起力量)因反23條立法「勝利」而尋求以普選綑綁國安,從此陷入惡性循環——國安得不到保障,則中央不會在政制上鬆手;普選未達,泛民視反對23條立法理所當然。偏見和對立不斷加深,23條立法變成政治符號:對中央而言乃愛國與忠誠之確定;對反對陣營乃自由之考驗。

歷史當然沒有如果,但若回歸初期能以一定的務實和互信態度去落實23條立法及推動基本法列明的「雙普選」目標,則特區的政治和治理或可走上較寬大平和之路。泛民大局觀狹隘及受其偏激側翼逐步挾持,既是箇中要素,但那時特區政府主事者和佔議會大多數的建制派也顯得被動、缺乏遠見謀略。

國安籠罩地緣政治

拖至今天不能再拖,因地緣政治已變。中美交鋒,中西互疑,且香港2019年出了大亂,北京感受到實在的國安威脅。

我國現全方位看待國家安全,涵蓋20個重點領域,包括政治、軍事、國土、經濟、金融、文化、社會、科技、網絡、糧食、生態、資源、核、海外利益、太空、深海、極地、生物、人工智能和數據。而以美國為首的西方陣營自2010年代起,因中國經濟和科技崛起,既挑戰一直按西方利益和規則定義的國際秩序,更挑戰美國霸權,遂處處針對中國,由貿易戰、金融戰至科技戰,擴至全面圍中遏華的全球性戰略。尤其是五眼聯盟國家紛紛收緊各自的國安法律、擴大限制範圍、定性中共為敵人,視任何與中國的聯繫為國安威脅。

一些西方政府及部分政客,一方面不斷加碼本身國安要求,義正辭嚴,另方面對中國(包括香港)的國安舉措,卻盡予否定醜化,充斥政治「雙標」的傲慢。我國也日益懷疑美國、西方及一些國際組織的企圖。如此tit for tat(針鋒相對)下,陰謀論和宿命論者承接對《港區國安法》的恐懼,認定23條立法後香港的自由淪陷,自可想像。美國、西方進一步質疑香港的國際城市地位能否持續,但他們對港採取的唱淡和邊緣化政策,本身已在推動自我應驗的預言。

際此立法 必嚴必急

情勢危急時就23條立法,定必從嚴從速,規限自由空間,乃政治現實使然。西方國家立嚴法的思維也是國安凌駕一切,並把國安與愛國緊扣。如美國在2001年 「9.11」恐襲後快速通過嚴苛的《愛國者法》,便被個別媒體批評為「A Panicky Bill」(恐慌法案)。

若美國不是敵對中國、佈局圍堵,欲最終促成政權更迭(regime change),則中央不會如此緊張、處處防備;若2019年香港反修例不是變質為「攬炒」暴亂、癱瘓政府、有人鼓吹「港獨」並配合外力顛覆國家政權,則中央不會定性香港出現「顏色革命」。港區國安法、愛國者治港、完善選制等急速出台,旨在保衛政權安全,從西方陣營中奪回香港,清洗「反中亂港」力量。

新的《維護國家安全條例》,立法思維因2019年之亂而傾向寧枉莫縱,有別於2003年;不過條文大體而言,不見得較當下不少西方國家的國安法律特別嚴苛。當然,在維護國安與保障自由人權之間是否平衡得當,社會上仍有意見和顧慮,留待法律專家評議。

沉默的市民大多數接受了立法的現實,多抱且觀後效之心。一切須看日後執法是否嚴謹得宜、司法是否公正獨立,及如何建立一套立足普通法精神和植根本地實踐的特區國安法理學(jurisprudence)與案例系統,使有準可循,彰顯法治公義。也看司法實踐如何合理保護權利,及約束公權力不以國安名義不斷膨脹。最終不單是法律條文問題,更涉及政治與文化氛圍,這才最影響市民日常生活。

不是歷史的終結

23條立法不會是歷史的終結,這包含兩種意涵:一既非已達完美、確保穩定繁榮,因為實在的挑戰和困難仍多,尤其經濟前景及競爭力方面,必須奮力面對,不能一廂情願,或者把一總在管治和行政上迴避不了的社會利益矛盾和官民分歧,皆訴諸國安;二不是香港自由社會的完結或一國兩制的宿命,港人仍繼續前行、不屈不撓、善用空間、闖出新局。

有人質疑23條立法後能否真的生活如常。若地緣政治改善,則各方不用時刻以國安思維行事;但若美中對峙惡鬥,則香港站穩國家立場和利益,必避不了衝擊。所以香港要尋求「及興」的有利政經和國際環境,尤須協助國家致力推動世界多元合作、和平發展之路,多做民間外交工作。

普羅市民心無異念,應一切按平常心,維持自由生活作業,亦不濫用自由;保持國安和守法意識,惟不有意或無意地營造「泛化」現象、寒蟬效應。政府當局及各級公職人員執行國安要求時,須不偏離民心,掌握好情理分際,明白過猶不及的道理,最終靠人民愛國之情而非怕國之懼。

作者是前運輸及房屋局長(2012-2017)、香港教育大學前校長(2008-2012,時稱香港教育學院),現為教大公共行政學顧問

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