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曾鈺成

曾鈺成:有力反駁 耐心解釋 認真採納——對第23條立法諮詢的初步回應

【明報文章】特區政府發表了《基本法》第23條立法公眾諮詢文件(下稱「諮詢文件」),啟動了第23條立法的公開程序。雖名為「第23條立法」,但政府現在要訂立的《維護國家安全條例》,並不限於落實基本法第23條條文裏的要求:諮詢文件再三強調,基本法第23條要求香港特區自行立法禁止7類危害國家安全的行為和活動,但其根本要旨是要求香港特區自行立法維護國家主權、安全和發展利益。因此,香港特區的維護國家安全立法,應隨着時代發展變化,妥善應對國家面對及將來可能面對的傳統和非傳統國家安全風險。

基本法1985年開始草擬,1990年由全國人民代表大會通過。其時中國還未有國家安全法,對國家安全還未形成一套現代化的觀念,更不可能預見到香港回歸後會出現什麼危害國家安全的情况。中央政府把香港特區維護國家安全的立法工作交給特區自行處理,但在當時的條件下,基本法指定特區應自行立法的任務時,只提了7類須禁止的危害國家安全的行為和活動。

涵蓋更廣泛國安問題 適當而必須

時至今日,我們對特區維護國家安全問題的認識,跟30多年前起草基本法時已有很大分別。第一,當前「我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領域比歷史上任何時候都要寬廣,內外因素比歷史上任何時候都要複雜」(習近平,2014年4月15日),我國已形成一套完整的、切合時代需要的「總體國家安全觀」。

第二,世界各國制定了大量維護國家安全的法律,可供我們借鑑。

第三,全國人民代表大會2020年5月28日通過的決定,以及2020年6月30日開始實施的《港區國安法》,對香港特區維護國家安全提出了新的要求。

第四,「一國兩制」在香港特區20多年的實踐經驗,特別是經歷了2014年的違法「佔中」和2019年的「修例風波」,讓我們觀察到在香港發生的危害國家安全的真實情况,認識到建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制的必要性及迫切性。

因此,特區政府這次立法,除了履行基本法第23條指明的責任外,還要以全方位應對香港特區現在和未來可能出現的國家安全風險為目的,立法涵蓋更廣泛的國家安全問題,這是適當而必須的。

第23條立法在本港和境外會遭到敵對勢力的抨擊,是意料中事。諮詢文件發表當天,英國內政部保安事務國務大臣董勤達便急不及待破口大罵,指第23條立法「唯一的成就是摧毁自由、機會和公正的法律等香港賴以繁榮的因素」。此君發表這些指控時,肯定未看過諮詢文件,對其中內容(包括當中引述了英國《2023年國家安全法》的若干條文)一無所知。但即使知道了立法內容完全符合人權、法治的國際標準,這類早帶偏見的西方政客仍是要罵街的。這些閉着眼睛的攻擊,還有一些所謂「評論員」拿着諮詢文件片言隻語恣意歪曲誇大而發表的蠱惑人心言論,接下來將不絕於耳。特區政府的「反駁隊」,恐怕沒有閒下來的機會。

市民有疑慮屬自然 須與敵意攻擊區別

不過,儘管政府相信國安立法理應得到多數市民的支持,但在社會存在的深層次矛盾和複雜的國際環境下,部分市民對政府的立法建議抱有不同疑慮,是很自然的;他們提出的問題、質疑以至批評,跟上面提及的盲目攻擊和惡意煽動,有本質上的分別。為了保證立法工作順利進行,並且得到廣大市民的衷心支持,政府必須把市民真正關注的問題,跟反對力量的敵意攻擊區別開來:敵對言論要有力反駁;市民的疑問和憂慮要耐心解釋,中肯的批評更應視為有助改進的養料。不能一聽到負面評論,便以對敵鬥爭的態度去打壓。

諮詢文件發表一星期以來,社會上議論最多的,是「非法披露國家秘密」的罪行。關注者提出的問題有二:第一,「國家秘密」的定義會否太籠統、範圍太闊?第二,「公眾利益」可否作為抗辯理由?

關於第一個問題,按諮詢文件的建議,「國家秘密」涵蓋的事項,除屬於國家和香港的重大決策,以及國防、外交和偵查罪行等範圍的秘密外,還包括經濟、科技方面的秘密。假如傳媒獲得一些重要的經濟數據,可能難以判斷它是否「國家秘密」。發表了,或會誤墮法網;不發表,就剝奪了公眾的知情權,那新聞自由是否削弱了呢?

官方對這問題已作了清楚的回應:按諮詢文件建議的定義,構成「非法披露國家秘密罪」有三大要素,只有當資料是(1)「無合法權限下披露」;(2)披露後「相當可能危害國家安全」;並且(3)披露的資料屬於國家秘密的訂明領域,才會構成有關罪行;而同時要有犯罪意圖,才會入罪。

這恐怕仍然未能完全釋除公眾特別是傳媒工作者的疑慮。關鍵的問題是:某項資料的披露是否「相當可能危害國家安全」,由誰來判定呢?當中涉及對「國家安全」的解釋,誰是最後的權威呢?

至於「公眾利益」是否抗辯理由,政府的說法有點模糊,大致是說可以考慮,但門檻一定要很高,因為要與維護國家安全的重要性作比較。法案的條文,對此應有具體的規定。而另一方面也要考慮,接納了公眾利益為抗辯理由,不管門檻有多高,會否給予當事人一種錯誤的使命感和自信心,在披露秘密資料時不去認真考慮維護國家安全的責任?

諮詢文件列7類國家秘密 真的無遺漏?

政府在草擬法案這一部分時,還有一個問題值得考慮。諮詢文件提出的「國家秘密」涵蓋的範圍,基本上是複製了《中華人民共和國保守國家秘密法》第9條的內容,在適當的地方加上「香港特區」。但有一處很重要的差別:第9條有一個「包底」的項目(「經國家保密行政管理部門確定的其他秘密事項」),而諮詢文件卻沒有。諮詢文件列出的7類「國家秘密」事項,真的沒有可能遺漏了嗎?

另一個在過去幾天議論較多的問題,是諮詢文件建議新增的「境外干預」罪。這項新增罪行針對「配合境外勢力使用不當手段」帶來若干指定的「干預效果」的行為。有人問,假如本港大學與外國大學合作進行研究,發表的研究結果被政府認為有危害性,會否干犯這項新罪行?政府官員回應指出,新罪行定義裏提及的「境外勢力」有明確的範圍,並不包括大學;而「不當手段」也有明確的定義,發表研究報告並不屬於「使用不當手段」,故所舉例子沒有犯罪。這應該有效解答了有關疑問;官員提及的信息,同樣應在法案條文裏訂明。

「煽動意圖」範圍 會否造成過大打擊面

最後要在這裏一提諮詢文件裏有關完善「煽動意圖」定義及相關罪行的建議。文件建議提高「煽動意圖」罪的罰則,並且列出「煽動意圖」可涵蓋的意圖,其中包括(第(iv)項)「意圖引起香港特區居民間或中國不同地區居民間的憎恨或敵意」。提出這項建議的原因很容易理解:2019年「修例風波」期間,由於有人刻意煽動,令本港居民之間及部分本港居民對內地來客,懷有憎恨和敵意,並且導致不少社會暴力事件,這是有目共睹的。然而,把這「意圖」寫在法案裏,會否造成過大的打擊面呢?例如個別人或族群之間的爭吵,很可能會引起(香港特區居民)相互間的敵意的,是否也構成「煽動意圖」,要成為危害國家安全的罪行呢?

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