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施漢銘

施漢銘:境外干預罪非新法 英國新加坡早已有之

【明報文章】相互尊重主權和互不干涉,是國際法的基本原則。任何主權國家都不允許境外勢力使用不當手段干預本國政治,做出有損國家主權和政治獨立的行為。為抵禦境外惡意勢力的破壞、保護好國內民眾,不少國家已立法禁止境外勢力的不當干預。

為更好維護香港本地的祥和安寧,特區政府在是次《基本法》第23條立法工作諮詢文件中,建議新增「境外干預」罪。鑑於坊間對境外干預罪比較陌生,本文將透過比較同樣實行普通法制度的英國及新加坡的類似或同等罪名,希望能夠令公衆對境外干預罪有更深入和清晰了解。

英國視角下的境外干預罪

關於英國的「外國干預罪」(foreign intervention),去年12月20日本人於《明報》刊登之文章(〈英美國安法律更嚴 批評香港實屬無理(上)〉)曾作介紹。英國在2023年7月11日通過的《國家安全法案》(National Security Act)當中,便首度將「外國干預」定義為刑事罪。

根據該法第13條,要構成外國干預罪需要滿足3個法定條件:

第一,行為人需要從事被禁止的行為(prohibited conduct);

第二,就該被禁止的行為而言,與外國勢力有聯繫(the foreign power condition is met in relation to the prohibited conduct);

第三,該人意圖使被禁止的行為產生干涉效果(interference effect)。以下將介紹該罪名的3個法定條件。

所謂「禁止的行為」,根據該法第15條可以被歸納為以下6項:

(1)對他人使用或威脅使用暴力;(2)損害或破壞,或威脅損害或破壞他人財產;(3)損害或威脅損害他人名譽;(4)造成或威脅造成他人經濟損失;(5)對他人造成精神傷害或施加不當的精神壓力;(6)虛假陳述。

至於「與外國勢力有聯繫」的定義,英國國安法中做了非常廣闊的定義:只要行為人受到外國任何具有行使政府職能的人(1)煽動;(2)指揮或控制;(3)具有目的地受財政或其他援助;或(4)與外國勢力合作或在其同意下實施「禁止的行為」,即可構成「外國勢力」的條件。

同樣地,產生的「干涉效果」的定義也十分廣闊和模糊。根據該法第14條,只要行為人——

(1)干預他人在英國行使公約所規定的權利;(2)影響他人行使其公共職能(public functions);(3)干擾他人使用由行使公共職能而提供的服務;(4)干預他人參與相關政治進程(political processes)或做出政治決定(political decisions);(5)干預他人參與英國法律規定的法律程序(legal processes);或(6)損害英國的安全或利益(safety or interests),即可構成「干涉效果」。

因此,一人若然在與外國勢力建立聯繫之下,對投票、言論自由等公民基本權利施以干預,又或做了任何損害英國安全或利益的行為,已經可構成英國國安法下的外國干預罪;一經定罪,最高刑罰為監禁14年並處以罰款。

新加坡視角下的境外干預罪

事實上,經常被用作與香港比較的新加坡,也有類似罪名以防止外國勢力滲透干預該國,特別是本地政治事務,以保障公共利益。2021年新加坡通過了《防止外來干預(對應措施)法》(Foreign Interference (Countermeasures) Act),訂立了「利用電子通訊進行秘密外國干預」(clandestine foreign interference by electronic communications activity),及「利用電子通訊對目標進行秘密外國干預」(clandestine foreign interference of target using electronic communications activity)相關罪行。

根據該法第17條,要構成上述罪名需要滿足3項法定條件:

第一,行為人從事涉及在新加坡發布的任何資訊或資料。

第二,行為人直接或間接代表外國代理人(foreign principal)從事相關電子通訊行為。

第三,行為人有理由相信在新加坡從事該電子通訊活動會(a)損害新加坡或其任何部分的安全;(b)損害公共衛生、公共安全、公共安寧(public tranquillity)或公共財政;(c)損害新加坡與其他國家的友好關係;(d)煽動新加坡不同群體之間的敵意(enmity)、仇恨(hatred)或惡意(ill-wil),從而可能危及新加坡的公共和平與公共秩序;(e)削弱公眾對政府或公共機構的信心;或(f)是針對新加坡的政治目的(political end),即可構成「利用電子通訊進行秘密外國干預」,最高刑罰為監禁7年和處以5萬新加坡元罰款(約29萬港元)。

根據該法第18條,若上述行為是針對特定人物(targeted person),則可構成「利用電子通訊對目標進行秘密外國干預」,最高刑罰為監禁14年和處以10萬新加坡元罰款(約58萬港元)。

本港諮詢文件裏的境外干預罪

根據23條諮詢文件第七章涉及「境外干預及從事危害國家安全活動的組織」部分,行為人至少需滿足3項法定條件,才有可能被定罪為境外干預罪——

第一,行為人需要「配合境外勢力」。根據諮詢文件第7.6段,「配合境外勢力」可涵蓋(1)參與某項由境外勢力策劃或以其他方式主導的活動;(2)代境外勢力作出行為;(3)在與境外勢力合作下作出行為;(4)在境外勢力控制、監督、指使或要求下作出行為;(5)在境外勢力資助或以其他方式支援下作出行為。

第二,行為人需要「使用不當手段」。所謂「使用不當手段」是指(1)明知而作出關鍵失實陳述;(2)對任何人使用或威脅使用暴力;(3)摧毁或損毁,或威脅摧毁或損毁任何人的財產;(4)使任何人或威脅使任何人蒙受財政上的損失;(5)使任何人或威脅使任何人的名譽受損;(6)使任何人精神受創傷或過分受壓;(7)作出任何犯罪行為。

第三,行為人的不當手段需要帶來「干預效果」。所謂「干預效果」是指(1)影響中央人民政府或香港特區行政機關制訂或執行政策或措施,或作出或執行任何其他決定;(2)干預香港特區的選舉;(3)影響立法會履行職能;(4)影響法院履行職能;或(5)損害中央與特區之間,或中國或香港特區與任何外國的關係。

對比上文英國、新加坡和香港的境外干預罪,可見三者的法定條件大致相同,這也反映了特區政府在推出諮詢文件前,已廣泛參考世界各地涉及的相關罪名立法,符合國際標準;而相關新增的罪名,也是根據國際形式所需而訂立。例如,有人對「使用不當手段」中「使任何人精神受創傷或過分受壓」提出質疑,但這實際上跟上述英國國安法外國干預罪中「禁止的行為」的「對他人造成精神傷害或施加不當的精神壓力」幾乎一致,惟卻沒有人批評英國,實屬「雙標」。

重點在有否危害國安意圖

最後,本文希望回應坊間有關境外干預罪的主要疑惑和擔憂。第一,對於批評諮詢文件一些定義過於含糊一點,作為公眾諮詢文件,需要相對簡短和淺白,才能達到諮詢公眾的效果。筆者相信特區政府推出立法草案時,會清晰論述各種相關定義,例如境外干預罪中的「境外勢力」定義。

第二,外國政府、組織等機構或人士就香港事務發表評價,若是單純發表言論,並不會違反相關罪名;重點在於發表言論的主題,是否具有危害國家安全的意圖(mens rea)。例如,「使用不當手段」中的「作出關鍵失實陳述」之前提條件,是行為人具有「明知」(knowingly)意圖。

筆者希望對諮詢文件內容不太滿意的人,能夠積極考慮在諮詢期內主動向政府提交意見,畢竟批評容易、建設艱難。

作者是香港大學公法學博士生、香港基本法澳門基本法研究會會員

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[施漢銘]

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