觀點

朱岳峰、周基利

朱岳峰、周基利:動態貧困數據:制訂長遠和精準扶貧政策的指南針

【明報文章】於經濟運行前景不明的情况下,政府庫房在扶貧方面的預算須謹慎。在此情况下,長期的貧困動態資訊對政府編製預算至關重要。

「貧困動態」是指家庭貧困隨時間經歷的複雜演變過程,這包括家庭短期進入和脫離貧困,以及是否在較長時期內保持貧困狀態(即慢性貧困)。貧困動態資訊是政府制訂公共財政長遠規劃的重要依據,長遠扶貧規劃應考慮應對突如其來的宏觀經濟變化,並建立更具彈性和適應性的社會福利系統。

過去幾十年發生的顯著經濟衝擊,包括1998年亞洲金融危機、2008年環球金融危機,及2019年新冠病毒疫症,都有能力撼動長期貧困動態趨勢,並產生預期外的扶貧支出,香港政府和社會系統都須未雨綢繆。更重要的是,貧困動態數據潛藏了精準扶貧的重要資訊,例如「哪些人群更容易脫離貧困或陷入貧困」。政府可根據這些信息優化資源配置,將援助和支援更有針對性地提供給最有需要的人群。

雖然貧困動態資訊對公共財政非常重要,但取得面板數據(panel data)以生成這些信息是困難的。面板數據過於昂貴,且技術上難以取得。世界銀行高級經濟學家Hai-Anh H. Dang的團隊,提出了一種有效的替代方法。該方法利用橫截面數據中時間不變的家庭特徵來構建面板數據,並估計在不同時間點上家庭「進入貧困」、「脫離貧困」,及長期處於慢性貧困的可能性;此方法還可估計出這些比率的上下限。合成面板數據的出現,使在許多國家探索貧困動態成為可能。

香港政府統計處持續進行的《綜合住戶統計調查》(GHS),從中隨機選擇家庭參與訪談,統計處每年4季提供有關勞動人口數目和結構,就業、失業與就業不足的人口和社會經濟特徵等詳細資料。我們團隊採用1991至2022年間第四季度的31個橫截面數據波次開展詳細分析。有了這些橫截面數據,我們得以使用合成面板數據方法,估計香港居民在過去32年間的貧困動態。

1998年金融危機後 慢性貧困率大增

我們使用相對法和絕對法定義家庭收入貧困線:相對法的官方貧困線,為經過家庭人數調整後的家庭收入中位數;絕對法則直接採用綜合社會保障援助計劃(綜援)設定的低收入線。在相對法定義下,慢性貧困率在1991至2022年間,於12.8%至19.5%區間變動;最高位19.5%出現在1998年亞洲金融危機後,且慢性貧困率在之後的10年間一直處於高位。若我們分析慢性貧困率在單一時間點的上下限,則可發現其在1998年亞洲金融危機之後,有明顯大幅增加。

現在讓我們把視角轉向擺脫貧窮的家庭動態。「擺脫貧窮率」於過去32年間,在8.6%與13%之間浮動;其峰值13%出現在1992年,之後呈持續下降趨勢,再也無法回到1992年的峰值水平。儘管在亞洲金融危機後,擺脫貧窮率似乎保持穩定,但可喜的下降趨勢也自此停止了。

最後,我們來關心「陷入貧窮率」的家庭比率,其在過去32年間處於非常穩定狀態,於9%至13.6%區間內變化。但是,陷入貧窮率同時受到1998年亞洲金融危機和2008年環球金融危機衝擊,具體表現為兩次危機後的明顯小高峰;1998年亞洲金融危機帶來的峰值,顯著高於2008年環球金融危機。

值得注意的是,兩次金融危機的影響似乎是短暫的,因為陷入貧窮率在危機後不久,就回到危機前的水平。需注意的是,當我們使用絕對貧困線(綜援定義的低收入線)來定義收入貧困時,得出的長期貧困率、貧困進入率和貧困退出率,均有降低。這是因為綜援的進入門檻較高,因而根據綜援線定義的貧困率自然較低。

唯有強大的資本市場 可撼動貧困趨勢

相比2008年環球金融危機和2019年疫情帶來的經濟封鎖,1998年亞洲金融危機似乎是更深度影響本港的3個動態貧困指標。這一發現,可以對本港扶貧策略提供有價值的線索。1998年亞洲金融危機,本質上是港元幣值危機。亞洲金融危機與本港貧困動態的密切聯繫,反映出港元與美元聯繫匯率制度事關本港經濟命脈。

從長期角度看,扶貧的本質並不僅僅是動用多少公帑來幫助經濟能力脆弱的家庭,更重要的是捍衛本港經濟基石和財富產生的基本邏輯。作為亞洲金融服務中心,本港財富的底層邏輯,是國際社會的信任和流動資本的支持。因此本港需要穩定的資產定價體系,及捍衛港元幣值的能力和決心。唯有本港強大的資本市場,可以最終撼動貧困動態趨勢,並降低長期貧困人口比例。

在上述資料的基礎上,我們繼續分析影響持續貧窮、擺脫貧窮和陷入貧窮的因素。導致持續貧窮的因素包括:(1)戶內有更多兒童和長者;(2)戶內有較少工作人口;(3)戶主是女性或教育水平較低;(4)家庭居住在公共房屋或資助出售房屋。上述因素亦可導致一個家庭更容易陷入短期貧困;而上述因素的反面,則可促進一個家庭擺脫貧困。

為應對長期貧窮問題,並減輕其對不同家庭成員的影響,我們提出以下政策建議——

首先,我們需要改善經濟支援措施,特別針對貧困家庭中的兒童和長者。這包括改善長者醫療服務、提高福利金額,確保他們有足夠資源滿足基本需求。此外,我們還應該提供特定的經濟援助計劃,如現金補助和食物券,以確保他們能夠得到足夠營養和生活必需品。

其次,我們應該關注貧窮對家庭成員身心健康帶來的不良影響。這意味着提供心理健康支援服務,特別是對於那些在貧窮狀態下成長的兒童和青少年。同時,提供營養食品、教育和培訓機會,以幫助他們擁有更好的發展機會。

應對長期貧窮 需官民合作協調

對於有工作人口的家庭,我們應該推行家庭友善政策,以幫助他們平衡工作和家庭生活。這包括提供育嬰假、託兒服務和彈性工作時間等措施。這樣的政策可以減輕工作人口負擔,讓他們有更多時間照顧家庭成員,並追求自己的職業發展。

此外,我們應該提供技能培訓和職業發展機會,特別是針對長期貧窮的工作人口。這可以通過「第二次機會」計劃來實現,例如提供學徒或實習計劃、發展採用新技術的終身教育計劃,並提供多元化的大學教育途徑。這些措施可以提高他們的技能水平、增加就業機會,從而減輕貧窮壓力。

最後,為有效應對長期貧窮問題,需要政府、非政府組織、社區和私營界別之間的合作及協調。這可以通過建立協調機制來實現,以促進資訊共用、合作和資源整合。只有通過共同努力,我們才能綜合解決長期貧窮問題,實現社會的公平和共享繁榮。

(作者按:本文數據源自由特首政策組公共政策研究資助計劃資助的項目「香港貧窮的轉變:合成的縱向數據」(項目編號:2022.A5.113.22C))

作者朱岳峰是教大社會科學與政策研究學系助理教授,周基利是教大社會科學與政策研究學系講座教授

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[朱岳峰、周基利]

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