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尹瑞麟

尹瑞麟:發展項目融資委會 如何助力改善財赤

【明報文章】特首李家超在去年施政報告中,提出成立由財政司長帶領的大型發展項目融資委員會及大型發展項目融資辦公室,職責是審視各項大型發展項目的財務安排,並為項目融資方案提供意見,包括評估引入投資者參與項目的可行性,以及利用槓桿市場資金和效率,確保政府財政的持續。

該委員會成員均是來自政府,由財政司長擔任主席、財政司副司長任副主席,其他成員是財經事務及庫務局長、運輸及物流局長等。去年底委員會舉行了首次會議,會議重申當局「要為不同項目籌劃合適、穩妥的融資模式和安排」。

財政預算績效管理

際此,不妨先就特首提出「以結果為目標」的「新公共行政績效管理」的發展與內涵,稍作回顧。歐美、日韓、新加坡等地政府,自上世紀八九十年代以來相繼採納新公共行政績效管理,其指導思想是以「成果面」取代「投入面」,將各持份者認為是「對」的事情,用有效途徑達到預期水準。這些國家和地區的政府在落實初期,多以「部門施政績效管理」與「個案計劃績效管理」為主軸,其後逐步擴大至政府財政預算案編製,也就是「財政預算績效管理」(performance budgeting),目標是「通過包括改善政府開支的優次排序,提高公共開支效率和有效性,以優化對公共財政的運用」。

香港每年動用數以千億元計的財政資源於大型發展項目開支,但從以往經驗看,一些項目卻成效存疑,數以百億元計的工程超支也屢見不鮮。大型發展項目融資委員會集齊了特區政府最高層的相關官員,在面對當前和未來至少幾年的龐大財政赤字,其職責只是限於融資方案的考量嗎?再者,就已經決定發展的項目籌劃財政支出以外的融資安排,不也已經是特區政府一向的工作?委員對於大型發展項目,除了融資方案的考量,在其他例如選項、排序、監督和績效評估等方面,是否存在可改進空間?也就是說,能否將「財政預算績效管理」應用於大型發展項目的全過程。

率先提出資產負債表衰退(balance sheet recession)理論、分析日本泡沫經濟、備受國際和中國重視的日本野村綜合研究所首席經濟學家辜朝明,於其新著《被追趕的經濟體》闡述日本在泡沫破裂後,以龐大的財政和基建項目刺激經濟之弊端。在總結日本的負面經驗後,他認為政府有需要以一個「可信的獨立委員會」,審查、篩選、排序和監督所建議的大型發展項目。他引述部分人士甚至認為,在公共債務已處於非常高水平且看不到盡頭的情况下,推出財政刺激措施簡直是「瘋狂」行為。

他的觀察及建議,對於內地和香港亦具啟示作用。2009年,內地推出的4萬億人民幣投資計劃,成功提振當時低沉的經濟,但亦造成今天遍佈全國的不少低效率、低回報甚至「爛尾」的大型基建項目和「面子工程」,也間接促成中國當前房地產業的泡沫經濟。同時,中央和地方政府今天愁困於龐大財政赤字,要再推出新的提振經濟措施,變得舉步維艱。

對香港而言,發展局長甯漢豪在多個場合中,曾引述「不少經濟學者」支持同步開展北部都會區和交椅洲人工島計劃,原因是他們認為在經濟低迷時期興建大型發展項目,能夠通過經濟學上的「乘數效應」增加就業和提振經濟。

但對此,不妨反問,以香港作為一個高度外向型城市,連海沙、鋼筋及絕大部分水泥和預製組件都需要進口,大型工程對促進本地經濟能夠產生多少「乘數效應」?成本效益是否匹配?

將績效管理應用於發展項目各階段

歸根到柢,除融資之外,看來還是需要同時將重點投放於審查、選擇、排序和監督方面;也就是說,將績效管理完整地應用於大型發展項目的全過程。特別是今天香港面對的內外部環境跟以往不同,這包括財政儲備減少、未來至少數年仍需面對財政赤字、移民人數和退休公務員數目增加,以及人口高齡化。還有不應忽略,我們今天擁有的財政儲備,是香港在過去相對高速發展時期的財富積累,我們是否相信這段美好時光在不久將來會再重現?

投資未來固然有需要,但辜朝明認為,成熟經濟體的政策制訂者面臨的最重要宏觀經濟挑戰,是「找到能夠提供超過政府債券收益率的社會回報率的基礎設施和其他項目」。他同意,這方面的計算不容易,特別是計算社會回報率,因為一個典型的公共工程項目涉及許多難以量化的外部因素。對此,他提到像世界銀行這樣的機構亦已開發了一些識別和衡量方法,可供參考。他強調:「如果被選中的項目不能收支平衡,就會使納稅人背上華而不實的累贅和沉重的債務負擔,從而毁掉一個國家的經濟前景。」

這些回報率的衡量,不僅有助於對大型基礎建設的項目排序,也有助識別一些可能提供更高回報率的社會工程。他舉例稱,對於像西班牙等依賴旅遊業的經濟體而言,有針對性的英語培訓項目,可能會產生比政府債券收益率更佳的社會回報率。

設獨立委員會篩選和監督項目

為了能夠確保擬議項目收支平衡,以及確保選定項目的有效後續執行和可信性,辜朝明強調,一個政治上獨立、由精英組成的委員會必不可少;這個委員會雖然對於實施哪個項目毋須有最終決定權,但須擁有一定法律地位,能在很大程度上影響最終討論結果。他強調,其獨立的重要性不亞於中央銀行對於貨幣政策的重要性。

誠然,香港不需要對這些建議照單全收。但是,適當地強化和賦權大型發展項目融資委員會對建議項目的全過程管理、增加透明度、提高外部專業監察和公信力,也許是特區政府在應對財赤問題上的「固本培元」之道。

作者是前策略發展委員會成員,曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

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[尹瑞麟]

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