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鄧寶善

鄧寶善:地區研究發掘重建潛力 設「跨項目及跨區補貼」推市區更新

【明報文章】本港樓市持續下行,在地產市道低迷的陰霾下,市建局早前推出的土瓜灣盛德街項目,中標樓面呎價不足4700元,遠低於收購價,引起坊間不少關注。筆者留意到,隨着重建項目出現「高買低賣」情况,未來一段日子市建局可能難免要「蝕住做」,局方要持續推展市區更新將面對不少困難。為了市區更新的可持續性,局方也不能單單遵循過往做法。

在樓市不景氣、高息及建築成本持續上升環境下,勢必增加市建局重建項目的財務風險。不過筆者對局方財務狀况仍審慎樂觀,因市建局行政總監韋志成表明,已預視「高買低賣」情况,並未雨綢繆研究各種措施應對樓市下滑和回標價不及預期等不利因素,減輕對市建局現金流的負面影響。

市建局繼去年中獲政府批准將借貸上限由60億元提升至250億元,以維持穩健現金流推行市區更新項目後,未來會調整項目不同階段的步伐,透過對冲控制財務風險,及改劃土地用途、增加規劃參數彈性,提升項目重建潛力,吸引私人市場參與。

另一項宏觀而長遠的應對策略是展開大型規劃研究。2017年市建局開展油旺地區研究,以應對舊樓數量激增、舊區剩餘地積比率不足對市區更新工作帶來的挑戰。此後,因應油旺研究的經驗和建議,特別是其倡議的規劃工具,相繼推展深水埗地區研究和荃灣地區研究,加快兩區更新步伐。

作為市建局董事會成員,筆者樂見局方積極為市區更新的長遠可持續性,展開全面的大型地區規劃研究、制訂地區性的市區更新大綱發展藍圖,為地區長遠規劃定下藍本,滿足市區更新長遠發展所需及市民期許。

筆者亦十分認同韋總監所言,制訂大綱發展藍圖有助甄別不同重建項目的發展潛力和規模,及評估各項目所需的財政資源和回報狀况,撥入「項目儲備」內。經技術評估後,市建局可因應個別項目的緩急先後、局方現金流狀况、市場變化及衡量其他環境因素,從「項目儲備」挑選並展開具發展潛力、規劃裨益及回報可觀的項目以取得收入,補貼負擔較大及預期虧損的項目,達至財務平衡。

此文旨在說明油旺研究對舊區更新帶來的啟示,以及從深水埗研究和荃灣研究中揭示的發展機遇,探討如何透過地區規劃研究,提升土地發展潛力和穩定財務回報,為市區更新工作帶來可持續發展。

油旺研究的啟示

市建局油旺研究是本港首次為舊區更新展開的大型規劃研究,也是首次將市區更新的進程分成3個周期;每一個周期的更新發展藍圖,具備不同人口、發展密度及資源分配的假設方案,透過運用合適的規劃工具、不同發展參數,以管理發展密度變化。

油旺研究於2021年完成後,對舊區更新工作帶來3點啟示:

(1)地區研究涵蓋範圍必須廣闊,以便全面分析整區的人口規模分佈、樓宇狀况、居住密度、土地用途、規劃模式和地區設施等不同範疇,發掘發展機遇,透過土地規劃創造最大規劃禆益,並制訂舊區更新大綱發展藍圖,滿足地區以至全港長遠發展需要。

(2)因應舊區發展密度高、社區基礎設施規劃落伍和配置老舊,及缺乏市區土地調遷受重建影響人口和設施等的缺點,研究必須善用新的規劃工具如地積比率轉移、街區整合和「一地多用」模式,創造發展容量,為舊區改造提供迴轉空間;同時可釋放部分項目的發展潛力,為原本財政負擔龐大、虧蝕嚴重的舊樓群項目帶來重建契機,吸引更多市場力量參與。

(3)研究範圍需涵蓋所有不同類型用途的土地、不同類別樓宇及公共設施,宏觀審視土地用途,透過重新規劃及運用規劃手段,提升整體土地發展潛力。

上述第二、三項,與韋總監早前所說的「跨項目補貼」模式如出一轍。那就是要發揮地區內不同發展項目之間的優劣互補、互惠,為舊區更新創造機遇;從財政角度來說,市建局亦不會只簡單考量單一項目的賺蝕,而是項目之間及地區整體更新的財政平衡。然而,若舊區內有大量殘破舊樓已超出准許的發展密度上限,那麼即使運用「跨項目補貼」,亦未必可徹底解決問題。

深水埗與油旺 面對同樣難題

據城規會紀錄,1971年政府公布第一份深水埗和長沙灣區的分區計劃大綱圖,為該區定下規劃目標及各土地用途的規劃意向和發展規範。隨後數十年,政府不時修訂大綱圖內部分土地用途和規劃要求,但其規劃佈局基本維持不變。

50年過去,這兩區已呈老化。深水埗研究範圍內近七成樓宇的樓齡達50年以上,當中逾半樓宇的維修及保養屬「欠缺」及「長期欠缺」水平。然而過去20年間,該範圍內重建的樓宇不足一成,反映此區的更新速度與油旺同樣緩慢。

該區重建緩慢,跟業權分散、舊樓發展密度高以至整個舊區的剩餘地積比率低有關;再加上餘下具重建潛力的樓宇分佈零散和地盤細小,較難吸引私人發展商收購重建。另一個與油旺相似之處是,深水埗區的道路佔地比例偏高,加上地盤偏小,可以提供支援舊區更新的土地非常有限。

深水埗研究現正開展第二階段工作,評估地區發展機遇和挑戰。值得留意的是,研究範圍內有不少「政府、機構或社區」及休憩用地,包括遊樂場、診所、泳池、臨時家禽批發市場等,相信未來可透過新規劃工具、「一地多用」以至混合土地用途模式的規劃方案,創造容量,解決缺乏額外土地支援市區更新的困局;同時整合區內公共設施,提升服務水平。

筆者相信在完成這階段研究後,將可以在該區發掘出具發展潛力的項目,實現上文提到的同區「跨項目補貼」模式之間的互補互惠,推動更新工作;再加上在其他適當地點推動大廈法團及業主復修樓宇,可大大減輕重建壓力和涉及的龐大財務負擔。

荃灣舊區更新 可望協助「跨區支援」

若將同區「跨項目補貼」模式和機制推而廣之,更可發展為「跨區補貼」工具,支援其他舊區更新。

荃灣自1970年代開始發展,是香港第一代新市鎮,區內住用地積比率較一般市區的水平低。規劃署對上一次重新審視荃灣的地積比率已是2003年,隨着過去20年來迅速發展,區內交通和基建已明顯改善,反映該區已具備重新審視樓宇發展密度的條件,以增加發展容量。

現時荃灣住用地積比率只有5倍,密度相對不高。若基建條件許可,放寬地積比率上限可增加舊區更新靈活性。筆者相信,借鑑油旺研究的經驗重整荃灣舊區,於適當地點增加密度並運用新規劃工具,不僅可提高項目規劃裨益及發展回報,讓市建局從項目獲取收益,補貼其他舊區更新的財務開支外,亦能吸引私人發展商參與,使舊區更新提速、提量。

現時荃灣研究只處於基線研究階段,我期待局方團隊完成研究後制訂合適規劃方案,不單支持該區更新、提升設施及改善居住環境,並能支援其他舊區,為跨區更新工作注入新資源,促進整體市區更新的可持續發展。

作者是市建局非執行董事、香港大學城市規劃及設計系名譽教授

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