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田飛龍

田飛龍:香港特首選舉的民主合法性與發展前景

【明報文章】2022年香港特首選舉在新選制保障和疫情受控下有序完成。這是新選制下香港第三場全港性選舉,選出了作為香港行政主導體制之核心的新特首。從憲法與《基本法》共同構成的特區憲制秩序來看,特首的忠誠與賢能水準不僅是公務員之表率,更是「愛國者治港」的穩定之錨。根據基本法及新選舉法,特首要對中央和特區雙重負責,其產生程序也包括了地方選舉和中央實質任命,可見其民主合法性的完整制度基礎及選舉競爭的激烈程度。

回顧2019年修例風波後的選舉生態,本土極端勢力和外部干預勢力以最終奪取特首職位作為「完全自治」的完成標誌,可見香港平台之選舉顛覆與反顛覆的激烈爭奪。而新選制及其愛國者治港的規範邊界,從制度上排除「選舉奪權」與顛覆的可能,確保選舉遊戲在真正的愛國者及守護基本法的理性力量之間展開。從新選制下的選委會選舉和立法會選舉來看,「愛國者治港」得到香港社會與各界別的共識和遵循,從而也確保了特首選舉的合法性和社會認受性。但香港社會及外部勢力仍存在對新選制和新特首的種種合法性質疑,其所質疑者既包括新選制本身,也包括新特首。我們需對此予以合法性與合理性層面的適當回應,以澄清新選制的正當性及特首選舉的民主合法性。

制度張力與新選制的使命

一國兩制內含複雜的價值和制度張力,基本法承認並包容了這些張力,但在制度安排上存在諸多「留白」,只能留待回歸後根據具體危機和需要而進行制度填補。這些張力根源於香港社會在中西之間長期游離的歷史,以及在基本價值和制度層面對西方的嚴格依賴性。在回歸以來的話語和制度鬥爭中,建制派和泛民主派似乎操持着涇渭分明的不同政治語法和終極訴求:你的「一國」,我的「兩制」;你的「愛國」,我的「民主」;你的「法治」,我的「民意」;你的「融合」,我的「本土」。這些張力在回歸後不斷加大並突破極限,最終釀成修例風波的整體破局效應,而《港區國安法》和新選舉法就是中央治理制度破局、重構一國兩制制度體系、保護並促進香港繁榮穩定的主要制度抓手。

這一制度變遷,就一國兩制內部邏輯而言,是危機治理和國家理性的自然展開;但就香港社會的反對派力量而言,卻是一國兩制的制度清晰化及國家威權的實質降臨。他們習慣依賴的「兩制」、「民主」、「民意」、「本土」之價值符咒和社會動員技戰法,因實踐上對一國兩制的背離而喪失正當性,反中亂港勢力的極限追求,造成普選政改的停滯和黑暴運動興起。他們始終未能全面準確理解和運用一國兩制,沒有完成「忠誠反對派」的政治改造和適應化,未能洞悉與外部勢力勾結的反法治、反國家性質與危害。他們在一國兩制的民主政治秩序中,因突破底線而落伍出局。這是制度性遺憾,但香港民主和繁榮穩定必須繼續探索前行。

如何在反中亂港勢力出局的條件下建設新的香港民主,及賦予一國兩制以更清晰的民主路線圖?這是新選制的制度使命。新選制的核心追求,一為政治忠誠,二為賢能治理,切中香港民主發展的原則和實質。香港民主不是為了完全自治、不是為了西方代理人的控制,而是香港本身的民主自治及對國家發展的持續貢獻。新選制與新特首的使命與功能皆在於此。

特首選舉的合法性之辯

對新特首選舉的批評有兩個顯著特點:其一,對新選制的民主正當性,存在原則性疑慮和抵制,對「愛國者治港」背後的愛國倫理與國家力量感到恐懼;其二,對新特首個人出身、履歷和管治風格作細節化挑剔。這些批評的基本套路和話語技巧,顯示出香港社會仍有一部分人及其外部支持者不能認同和適應新選制,不能正確理解香港在一國兩制下半場面臨的安全與發展並重的管治取向,更不能以公正客觀的立場與標準,評價特首選舉及對香港未來的保障意義。

新選制的民主正當性,在2021年啟動香港選制改革的有關立法者草案說明,以及特區政府本地立法中已有清晰闡釋;《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書更是從歷史、法理、制度和未來的不同層面,權威和耐心地解說及溝通。新選制立足的不是泛民主派和本土激進派的民主路線,而是一國兩制憲制秩序,其核心法理依據在於:其一,選制屬於政治制度範疇,是中央事權;其二,香港選制暴露出嚴重風險和漏洞,危及一國兩制制度安全;其三,香港民主制度以均衡參與和混合代表制為原理;其四,選制需落實「愛國者治港」,循序漸進探索香港特色民主之路。新特首選舉完全依據新選制展開,承載新選制的民主正當性及其良政善治的規範期待。

在制度正當性論辯之外,有關批評還觸及對新特首的個性化質疑,主要指向「一人選舉論」、「武官治港論」、「政綱重複論」、「能力不足論」、「國際交往不足論」等。這些批評似是而非,將新特首的出身、履歷和取向,作為「蓋棺定論」的依據並加以任意放大,看不到香港在一國兩制下半場的命題和主題。上述批評論調可簡單反駁如下:

其一,新選制本身具開放性,不搞「清一色」,特首選舉依法進行,早期有多人有意參選,最終只有一人出線,其他人拿不到提名票而出局,這是在制度預期內的現象;其二,特首選舉不能搞身分歧視,文官或武官出身都有平等參選資格,也都有各自的政治及服務能力優勢,並可通過體制內學習與合作提升綜合能力;其三,新特首的競選政綱立足於為以往政府施政補課,並客觀吸納之前的競選綱領或施政報告內容,顯示治港責任心和政策連續性,同時也有對標國家戰略和香港處境的新思路,是綜合平衡的負責任綱領;其四,能力不足與國際交往不足的批評有些苛求,且以往每名特首候選人都有能力短長,從香港未來的安全治理與創新發展的綜合要求來看,新特首表現出謙虛學習與善納意見的施政品質,並可通過組織強而有力的專業團隊予以彌補,其管治效能值得期待。

發展也是香港的硬道理

新特首以「同為香港開新篇」作為競選主旋律,設計了四大政策綱領:其一,以賢能治理為中心的新管治體系;其二,以民生保障為中心的新政策體系;其三,以國際競爭力為中心的新發展體系;其四,以社會支持為中心的新保障體系。其中「發展」一詞出現了72次,以優良管治促進發展,以發展推動民生保障與社會支持的體系化解決,形成可持續的社會團結與進步的新基礎。

香港的發展,不再是孤立於香港本地的視角和利益,而是立足國家戰略和全球經濟變革的新發展:其一,以融合發展作為新發展引擎和取向,利用好粵港澳大灣區及「一帶一路」戰略機遇,將香港固有優勢轉化為國家戰略體系中的發展優勢;其二,以全球化和全球競爭作為新發展的定位和目標,將融合發展與新的全球化發展有機結合。發展也是香港的硬道理,在既往「過度政治化」和疫情防控波動下被延誤的發展機遇和發展成果,有望在新特首的新發展政策下得到積極添補,惠及香港各產業與各階層。

安全是發展的基礎,發展是安全的目標。統籌安全與發展,是新選制、新特首及一國兩制下半場的完整旋律和使命。

作者是北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事

(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)

[田飛龍]

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