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蔡獻亮

蔡獻亮:全民投票是完善選制最後一塊拼圖

【明報文章】完善選舉制度後首屆立法會選舉,投票率高低在選前選後一直成為焦點。有建制派人物認為潛逃海外的人煽動投白票,並指有外部勢力操控;也有學者解釋與選舉制度、缺少具爭議的選舉議題,或候選人整體質素較往屆缺少政治魅力有關。倒是內地對港部門在選舉後的官方說法中,見其高度及量度,並不見得很在意投票率;亦沒有用所謂加權計算投票率來尋求心理安慰。從官方說法中,可見其更關注怎樣發展出一套符合實際情况的「一國兩制的香港民主制度」。

選舉告一段落,輿論將投票率看得如此重要;但與其爭奪詮釋投票率代表什麼,以下幾個基本問題卻一直被忽視:一、透過選舉制度產生的議會,如何讓大眾感到選舉與己有關?二、不少國家及地區的選舉都普遍面對低投票率,是否存在制度設計,可讓社會在選舉期間聚焦有意義的選舉辯論、按政策取向作一次清晰表態?上述兩個問題,相信是完善選舉制度的改革初衷,也是假以時日不可迴避的問題。

投票率低與選制有關嗎?

投票率低的情况在民主國家非常普遍。西方部分民主政體的大選投票率,自二戰後大約八成,逐漸降低,有的近年徘徊五成左右,地方選舉投票率甚至更低。普遍學者對投票率不斷下跌有不同解讀,例如主要政黨主張愈趨相近、政治無力感提高、登記或投票手續繁複,或純粹不想投票而已。在民主制度下,高投票率反映了社會的高政治參與度;但「推高」投票率顯然並非實行選舉制度的最終目的。不過,低投票率對民主制度的發展和運行有負面傷害,是毋庸置疑的,因為投票率會影響執政黨取得民意授權的程度,尤其是如何吸納不願投票或不願登記者的意見及聲音,都將影響施政和管治質素。

以美國2020年總統大選為例,雖然創了多屆總統大選投票率新高,但依然有三分之一合資格公民沒有投票甚至登記。有傳媒訪問不去投票的公民,發現近30%人沒有登記、23%對政治不感興趣、20%不喜歡候選人、16%認為投票不會帶來任何轉變。國家級選舉大概難與香港直接比較,那就以最近一次紐約市選舉為例,由於缺少尖銳議題,該場選舉也沒有被綑綁為總統選舉前哨戰,投票率只有23%。由此可見,投票率低的成因多樣,學界焦點多數並不歸咎「對制度不適應/不認同」;相反,在於正視如何解決選民感到自己一票「無足輕重」的無力感。

外國全民投票 發出基層聲音

參考一些國家及地區鼓勵民眾投票的經驗,鼓勵自願參與投票的成本效益極低,且成效不彰。

部分國家認為「自願導向」此路不通,與之相對的是「強制導向」。目前全球有20多國推行不同程度的「全民投票」,包括澳洲、新加坡、比利時、厄瓜多爾等。「全民投票」在這些國家都有久遠歷史,多數於一戰或二戰前後確立強制投票制度,時至今天依然行之有效。這些國家的大選投票率,有的一直維持在八成或以上(表1)。

各國執行「全民投票」策略有所不同,澳洲、比利時、阿根廷等國主要以罰款作為缺席投票的代價;某些國家更嚴格,例如在新加坡,會因缺席投票而被剔出選民登記冊;在巴西、烏拉圭等國,則有可能因沒投票紀錄而不能申請政府文件、大學學位或出任公務員。

雖有罰則存在,但部分國家並沒切實執行。2019年,比利時沒有對缺席投票者開罰單,惟其大選投票率依然維持在九成,代表比利時人投票的動機不是純粹懼怕罰款,而是履行公民責任的一部分。

美洲開發銀行曾作量性研究,發現在嚴格執行強制投票的國家,量度貧富差距的堅尼系數(Gini index)更低。有學者解釋,若一個國家以罰款作為缺席投票的罰則,對基層民眾的影響較大,因此基層投票率會較高;而候選人為取得更多選民支持,自然會將社會經濟政策向左調節,長遠致使貧富差距縮窄。上述辦法,又是否值得香港——貧富差距嚴重的已發展地區——作為參考,作為解決深層次矛盾的制度突破口?

港基層少參與立會 政府施政受影響

顯然地,任何政治制度的修正措施,必須建基在社會福祉之上。任何純為推高投票率,或讓數字看起來更好的,無非是「頭痛醫頭」,尋求無謂的心理安慰。香港回歸後的選舉投票率長期徘徊在四成到五成左右(表2),最近的選民登記,按年淨增長不足6000人。在年輕選民減少,但長者選民也可能慢慢消磨的「此消彼亦消」下,往後選舉投票率徘徊於三成,也許會成為事實。

再者,香港選民登記人數大約佔人口六成,實際上仍有所謂「沉默的一群」沒有參與選舉。若以2016及2021年兩屆立法會選舉中不同階層投票率作比對,也不難發現一個現象——富裕市民的投票意欲較高。在本屆立會選舉中,有學者指私樓、大型屋苑及豪宅的票站,投票率下跌幅度比公屋及居屋的較大。不過,若以公屋票站與豪宅及大型屋苑的票站投票率作比對,差距最大的香港島東及差距最小的新界東南,上述「富裕市民的投票意欲較高」現象依然可見(表3)。這不禁讓筆者想起一句老話:參與政治是需要資本和時間。

基層市民的政治參與度不足,是香港政治老問題。從香港大學2016年立法會選舉選民投票行為意見調查可見,月入低過1.5萬元的市民,而又有登記並在2016年投票的,只佔三成多(「沒有收入」者另計)。但從本港收入分佈則能見到,月入低於1.6萬元者佔就業人口四成多。

可以合理推算,未登記做選民的合資格人士中,為數不少屬基層市民,足見低收入者投票率低,基層在立法會層面參與度不足,直接影響代議士反映市民水深火熱的狀况,致政府惠民政策每每不能對症下藥。

按人大常委所設計的選舉制度,為選委會新增「基層」界別,目的就是讓基層聲音在往後立法會有更明確的發聲渠道,確立基層在議政論政的政治地位;解決香港深層次矛盾,必然是對港政策的重中之重。新選制的民意代表性及推動良政善治的作用,其中體現於如何讓基層市民聲音在議事堂被聽見。「全民投票」值得考慮,可促進基層市民每4年一次清晰表態,讓議會及政府更有責任感去維護基層尊嚴,貫徹「以民為本」理念。

完善選制 內外都須做好

新一屆立法會即將開始運作。選舉不止是一場走過場的「面子」工程;選後承載民意的議會表現,才是不可忽視的「裏子」。市民值得給予足夠耐心,拭目以待。

香港由亂轉治、由治及興,以至未來如何向《基本法》承諾的雙普選邁進,都不應停下選舉制度改革腳步。要繼續總結經驗、汲取教訓,以符合學理及實際狀况,讓選舉在良政善治中發揮積極作用。

(前瞻與探討香港選舉系列.四)

作者是北京港澳學人研究中心研究員

[蔡獻亮]

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