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潘焯鴻

潘焯鴻:向「新界北都會區」說10個「不」(上)

【明報文章】特首林鄭月娥公布任內第五份《施政報告》,洋洋灑灑10章3.4萬字。以詞彙論重點,據媒體統計,「發展」169次居首、「土地」60次居次、「教育」52次。「發展」成為是次施政報告主軸,論香港深層矛盾衍生的災區,「人才」、「房屋」及「青年」都似乎相對被忽視,其中「房屋」及「青年」皆不入十大詞彙,「人才」41次排第十,「青年」次數更加是林鄭歷年施政報告中新低。

「發展」成為解決深層次矛盾的主要方程式,而「新界北都會區」(「新北都」)亦已成指定公因數,「融入國家發展大局」和「與粵港澳大灣區的發展互聯互通」當然地成為既定計算符號,究竟這條方程式能否有效解決香港的深層次矛盾?

施政報告普遍獲以建制派為主的政界青睞,尤其是延任立法會議員多高度讚許。林鄭在繼後的答問和解說,努力嘗試將社會察覺到的迷霧逐一解開。她無法說明「新北都」總開支,但提出發債這財務解決方案。對於坊間質疑「新北都」發展規模是否太大,她解說可以讓市民「住大啲」。

坊間對「新北都」理解漸深,實踐過程仍有更多問題需「迎刃而解」,本文將分3篇,嘗試設定10個「不」,去拆解坊間仍未摸清的迷霧和提出執行方略。

(1)施政報告就是《香港2030+》遠景規劃 但不能盲從附和

施政報告對「發展」的敘述,其實就是2017年發布的《香港2030+》遠景規劃,其中「新北都」是原來的「北部經濟帶」,另有填海區、中港一地兩檢通道、鐵路集體運輸系統、東部和西部走廊等都會發展和分區功能,早已包括在該規劃。這不禁令筆者思考,既然該規劃可完全寫入今次施政報告,林鄭為何沒在先前施政報告着墨?而且更加營造香港缺地的氛圍?政府將「新北都」的規劃面積形容為300平方公里,即3萬公頃,佔香港約1110平方公里總面積的27%,或新界約983平方公里的30.5%。單看上述數字,普羅市民已感覺太遠太大,如筆者向大家解釋「新北都」3萬公頃其實等同18至30個「明日大嶼」,相信大家感受會更深刻。

涉及規劃地政的政府官員和立法會議員,4年前已清楚了解《香港2030+》遠景規劃這份文件,聽到300平方公里這數據理應感到非常錯愕,但他們的確處之泰然。據規劃署2020年統計數據,香港各類用途已發展面積總和是280平方公里。亦即是說施政報告準備發展的「新北都」300平方公里,儘管當中可能包括部分已發展區域,將會比香港自開埠以來的總發展面積還要大。這情况下,議員心中竟沒問號,還以包括「有血有肉」等誇獎詞彙去褒揚一份他們可能根本尚未參透和理解的文件。「新北都」需要20年或以上時間去規劃和興建,亦要靠議員們未來20年詳加理解和善加監督,盲從附和非規劃發展之福。

(2)不能忽視人口老化而對遠景好大喜功

筆者對數據非常敏感,尤其是《香港2030+》其中一個發展因素是要將香港從一個750萬人口的城市,升格為1000萬人口級別城市,筆者尚未察覺任何伴隨施政報告發表改變人口政策的建議,反之,香港人口正緩慢地老化和下降。由於缺乏人口增長的元素,筆者因此提出疑問:按照《香港2030+》在「新北都」提供250萬人居住的房屋,建成的房屋誰來居住?

發展局轄下規劃署急急於2021年10月8日晚上,關閉《香港2030+》原來網站內容,並發布《香港2030+的最終報告》,為報告公告的數據善後,嘗試統一和合理化箇中數據。規劃其實沒所謂「最終報告」,應按機制每10年詳盡檢討一次,2017年發布的《香港2030+》前身是2007年發布的《香港2030》,按機制應在2027年再詳盡檢討,讓規劃更貼近社會條件,並賦予生生不息的發展動力。

「最終報告」修改了多年來發布的數據,改稱直至2048年香港需要6200公頃土地,而不是原來的4800公頃,在人口可能下降下反而增加1400公頃。其中新建住宅100萬個,人均居住和休憩面積將分別增加到215平方呎和38平方呎。根據《房屋統計數字2021》,2020年香港公營永久性房屋每戶平均人數為2.8,以平均地積比率4倍為基礎,亦即是說將來的房屋會告別納米房,平均面積將會達到600平方呎,香港因此需要5595公頃住宅土地和989公頃休憩用地,去「滿足」上述比現在寬敞的100萬個單位。報告另外就《十四五規劃》等額外預備340公頃土地,供科學及創新科技相關行業發展。換句話說,香港直至2048年需要總共6924公頃土地,數據雖然比「最終報告」所指的6200公頃還要多,但明顯未能夠解釋為何需要發展3萬公頃的「新北都」。

其實,如果按已展開規劃發展的新增土地,已經能夠提供約3000至4000公頃所需土地(包括明日大嶼最少1000公頃、洪水橋/厦村707公頃、新界東北612公頃、屯門440公頃、小蠔灣186公頃、東涌東130公頃等),究竟「新北都」應該是化零為整、還是化整為零?這將會是一個涉及財政及審慎原則的決策性疑問。

據政府新聞稿,發展局長黃偉綸表示:「即使供應估算高於需求估算,審慎起見,政府仍需竭盡所能為預計的供應項目作出規劃。我們需要預留緩衝,以應對部分土地供應可能因為可行性或其他原因導致未能在數量及/或時間上配合,並需要為香港作更好裝備來面對未可預見的情况及往後新增的需求。」由此可見,「新北都」其實只是一個遠景規劃,3萬公頃只是一個美麗的誤會,直到27年後的2048年香港其實只需要6924公頃土地。

(三之一)

作者是「香港方略」首席研究員、「中科監察」主席、英國Chatham House會員、國際戰略研究所會員

[潘焯鴻]

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